Ministar može zatvarati sveučilišta samostalnom odlukom!

Zašto ministar ima pravo zatvarati sveučilišta, fakultete i znanstvene institute? (2)

Možda iznenađuje što jedna uredba može potaknuti nekoga da napiše kolumnu u tri nastavka. Ali ovo nije obična uredba. Uredba o programskom financiranju javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta u Republici Hrvatskoj, koju je Vlada donijela 13. srpnja ove godine, ukinut će (financijsku) autonomiju sveučilišta.

Uredba nadalje razbija četiri najveća te u akademskom i istraživačkom smislu vodeća hrvatska sveučilišta (Zagreb, Split, Osijek, Rijeka), dovodi u pitanje smisao njihove daljnje opstojnosti i otvara mogućnost ministru da samostalno onemogući djelovanje sveučilišta, bez odluke Sabora.

No prvo treba pojasniti zašto ovako predviđen model programskih ugovora može dovesti do dalekosežno negativnih posljedica za funkcioniranje sveučilišta, odnosno cjelokupnog sustava znanosti i visokog obrazovanja.

Neprovedivo i neodrživo rješenje

Kao što je u prvom dijelu kolumne objašnjeno, Zakon predviđa osnovnu, razvojnu i izvedbenu proračunsku komponentu programskog ugovora. Predmet pregovaračkog postupka su samo razvojna i izvedbena komponenta, dok osnovnu proračunsku komponentu, koja iznosi oko 80 % programskog ugovora, samostalno određuje Ministarstvo.

Je li takvo rješenje održivo? Ministarstvo nema dovoljno informacija i podataka kao ni dostatni upravljački kapacitet za kvalitetan izračun osnovne proračunske komponente za sve ustanove iz sustava visokog obrazovanja i znanosti – riječ je o više od 150 ustanova. Izrada osnovne proračunske komponente ne pretpostavlja samo plaće i materijalna prava zaposlenih, održavanje ”hladnog pogona” i slično.

Njome se određuju i investicijsko održavanje nastavne, znanstvene i umjetničke infrastrukture, rashodi za obavljanje znanstvene odnosno umjetničke i stručne djelatnosti, za znanstveno i stručno osposobljavanje i usavršavanje, za izdavačku djelatnost i drugo.

Uzmimo za primjer plaće i materijalna prava zaposlenih. Ovom se troškovnom stavkom određuje politika upravljanja ljudskim potencijalima kroz cijelo programsko razdoblje u trajanju od četiri godine, za što je potrebno poznavati koliko zaposlenika ide u mirovinu, koliko će zaposlenih na znanstveno-nastavnim radnim mjestima napredovati na više radno mjesto, kolike su potrebe za zapošljavanje novih zaposlenika i na kojim radnim mjestima, što sve mora biti u skladu s planom upravljanja ljudskim potencijalima, razvojnom strategijom i strateškim ciljevima te ustanove itd.

Stoga ovdje nisu dovoljni samo prošli pokazatelji, već je nužno pri izradi osnovne proračunske komponente imati u vidu plan upravljanja ljudskim potencijalima u višegodišnjem razdoblju, u skladu s razvojnom vizijom i strateškim ciljevima sveučilišta (i njihovih sastavnica).

Očigledno izrada osnovne proračunske komponente administrativno je, stručno i vremenski iznimno zahtjevan i složen posao. Pretpostavka kvalitetne izrade osnovne proračunske komponente je dubinsko i temeljito unutarnje poznavanje kadrovskih, organizacijskih, znanstveno-nastavnih te administrativnih potencijala, potreba te razvojnih i strateških ciljeva svakog sveučilišta (i njegovih sastavnica i ustrojstvenih jedinica) odnosno instituta.

Ministarstvo ne raspolaže s ovako dubinskim podacima kao ni unutarnjim uvidom u stvarne potencijale, slabosti i izazove s kojima su suočena pojedina sveučilišta, fakulteti i umjetničke akademije, odnosno instituti. Štoviše, Uredba ni ne predviđa da Ministarstvo prethodno dobije ove podatke i informacije prije izrade osnovne proračunske komponente.

Čak i kada bi Ministarstvo tražilo i dobilo detaljne analize za svaku ustanovu iz sustava znanosti i visokog obrazovanja, radi se o ogromnom broju podataka i informacija za koje Ministarstvo nema odgovarajući administrativni kapacitet da ih na kvalitetan način analizira i upotrijebi u izradi osnovne proračunske komponente.

A čak i kada bi Ministarstvo zaposlilo veliki broj stručnjaka za taj posao, što pretpostavlja znatna uvećanja financijskih izdataka, radilo bi se o vremenski iznimno zahtjevnom i dugotrajnom procesu čiji bi rezultati bili upitne kvalitete i pouzdanosti.

Umjesto toga, Ministarstvo će najvjerojatnije na temelju prošlih podataka o rashodima pojedinih sveučilišta odnosno instituta birokratski i arbitrarno izrađivati osnovnu proračunsku komponentu, bez senzibiliteta za dugoročne znanstveno-nastavne, razvojne i strateške ciljeve pojedinih visokoobrazovnih i znanstvenih institucija.

Ministar može samostalno zatvoriti sveučilište, fakultet i znanstveni institut

Ovakav etatistički i birokratski pristup odozgo prema dolje imat će niz štetnih posljedica za budući razvoj sustava znanosti i visokog obrazovanja. Ali na ovaj način se utvrđuje položaj Ministarstva kao upravljača cijelim sustavom znanosti i visokog obrazovanja – što je i namjera novog Zakona i Uredbe.

Međutim, sve to nije dovoljno Ministarstvu i njegovim bliskim suradnicima. Uredba i na druge načine stavlja sveučilišta u potpuno neravnopravni i podređeni položaj u odnosu na Ministarstvo. Na primjer, Ministarstvo može prekinuti pregovarački postupak notifikacijom bez ikakvog obrazloženja što stavlja sveučilišta u potpuno podređen položaj s obzirom na prijetnju penalizacijom ako se programski ugovor ne sklopi; nije preciziran vremenski okvir za pokretanje pregovaračkog postupka tako da Ministarstvo može odrediti vrlo kratak rok za sklapanje programskih ugovora itd.

Posebno je opasna ovlast da Ministarstvo može jednostrano raskinuti programski ugovor u slučaju njegova teškog kršenja (članak 16. stavak 4. Uredbe). Ministarstvo, dakle, ima pravo u potpunosti prekinuti javno financiranje sveučilišta, fakulteta ili instituta – uključujući i osnovnu proračunsku komponentu (plaće, troškove ”hladnog” održavanja itd.).

Jednostrano i iznenadno potpuno ukidanje javnog financiranja u biti znači zatvaranje sveučilišta, fakulteta odnosno instituta. Može se činiti pretjeranim, ali ovakav scenarij je nedvojbeno moguć i logična je posljedica ove odredbe. Jer ustanova više neće imati novaca za nastavak svojih djelatnosti, a mogućnost privremenog financiranja u slučaju jednostranog raskida programskog ugovora ne postoji. (Zakon u članku 103. predviđa mogućnost privremenog financiranja samo ako se programski ugovor ne sklopi, dok uopće ne predviđa mogućnost jednostranog raskida programskog ugovora).

Osim toga, Uredba uopće ne uređuje kada, kako i hoće li se uopće javno financiranje ustanove nastaviti. Na ovaj način bi se dovelo u pitanje ne samo radnopravni status zaposlenika, već se otvara i pitanje položaja studenata i njihovih stečenih prava.

A zašto bi se ukinula osnovna proračunska komponenta ako sveučilište ili pojedina sastavnica ne ostvaruje razvojne i izvedbene odnosno strateške i posebne ciljeve razvojne i izvedbene proračunske komponente programskog ugovora?

Prekid financiranja dijela ili čitave razvojne odnosno izvedbene komponente samo po sebi predstavlja dovoljno veliku kaznu za teško kršenje programskog ugovora, kojom se ne dovodi u pitanje sama opstojnost visokoobrazovnih i znanstvenih ustanova, a istovremeno se osigurava odgovarajuća sankcija za ozbiljna kršenja programskog ugovora.

Ako se teško kršenje programskog ugovora odnosi na nenamjensko i nezakonito trošenje programskih financijskih sredstava, tada postoje drugi zakonski propisi prema kojima čelnici visokoobrazovnih i znanstvenih ustanova trebaju pravno odgovarati i na temelju kojih će se nadoknaditi šteta. Neopravdano je da se radna mjesta i egzistencija svih zaposlenika kao i prava studenata na pojedinoj ustanovi dovedu u pitanje zbog eventualnih nezakonitih radnji čelnika ustanove, a do čega bi neminovno došlo raskidanjem programskog ugovora.

Osim toga, Uredba predviđa jednostrani raskid cijelog programskog ugovora od strane Ministarstva bez obveze ikakvog prethodnog upozorenja i mogućnosti ispravljanja uočenih teških kršenja ugovora. Umjesto da se u Uredbu ugrade mehanizmi kojima bi se omogućilo ispravljanje teških propusta u razumnom roku, pojedina ustanova se može doslovno preko noći naći u situaciji da više nema izvor financiranja.

Postavlja se pitanje stvarne intencije ovako drastične mjere. Teško je zamisliti da bi se ministar odlučio na takvu odluku kojom bi ustvari zatvorio neku ustanovu. Međutim, sama činjenica da takva mogućnost postoji predstavlja izrazito snažan mehanizam pritiska na ustanove u sustavu znanosti i visokog obrazovanja, pogotovo ako uzmemo u obzir način praćenja i vrednovanja provedbe programskog ugovora.

Naime, nadzor nad provedbom programskog ugovora provodi Ministarstvo u suradnji s Agencijom za znanost i visoko obrazovanje (AZVO). Ovo se naizgled čini u redu. Ali reformom i novim Zakonom o osiguravanju kvalitete u visokom obrazovanju i znanosti iz 2022. godine AZVO je izgubila neovisnost i stavljena je pod kontrolu i nadzor ovog istog Ministarstva. Drugim riječima, Agencija će nadzirati provedbu programskih ugovora koje Ministarstvo sklapa sa sveučilištima i institutima, a istodobno će Ministarstvo, kao jedna od ugovornih strana, nadzirati rad Agencije.

Zamislimo da se takva situacija uistinu dogodi i Ministarstvo jednostrano raskine programski ugovor i potpuno ukine javno financiranje, zbog čega ustanova prestaje sa svojim radom. Postavlja se pitanje ustavnosti, odnosno zakonitosti takve odluke. Prema Zakonu, sveučilište osniva Hrvatski sabor zakonom, a fakultet odnosno akademija se osniva odlukom sveučilišta. Uredba međutim otvara mogućnost da Ministarstvo mimo Sabora svojom odlukom de facto ukine sveučilište potpunim prekidom javnog financiranja.

Osim toga, što će Ministarstvo napraviti u situaciji ako jedna sastavnica, na primjer, na Sveučilištu u Zagrebu koje ima 34 sastavnice, teško krši odredbe programskog ugovora?

Prema Uredbi raskinut će programski ugovor cijelog sveučilišta, jer su ugovorne strane programskog ugovora sveučilište i Ministarstvo, a Uredba ne predviđa raskid dijela programskog ugovora (članak 16. stavak 4. određuje da ”Ako Ministarstvo utvrdi kako javno visoko učilište ili javni znanstveni institut teško krši odredbe programskog ugovora ovlašteno je jednostrano raskinuti programski ugovor”).

Na ovaj način će sve sastavnice biti dovedene u financijski neodrživu situaciju, zbog činjenice što jedna sastavnica teško krši programski ugovor. Ovakvo rješenje ne samo što je duboko nepravedno, već je neodrživo i neprovedivo. A ako je to slučaj, postavlja se pitanje zašto je usvojena tako nedorađena i nepromišljena odredba.

Razbijanje sveučilišta

Uzimajući u obzir sve navedeno (u prvom i drugom dijelu kolumne), jasno je kako Uredba (i Zakon) ne ograničava financijsku autonomiju na racionalan način, tako da uspostave odgovarajuću ravnotežu između institucionalne autonomije i odgovornosti sveučilišta da transparentno, odgovorno i učinkovito troše javne prihode.

Njome se ne uspostavlja partnerski odnos između Ministarstva i sveučilišta u kojemu su ugovorne strane ravnopravne i u koordiniranom odnosu, u kojemu nijedna ugovorna strana nije ni pravno ni faktički nadređena drugoj ugovornoj strani, u kojemu je svaka strana neovisna i samostalna u odnosu na drugu ugovornu stranu.

Ukratko, ovakav model programskih ugovora nije ugovor jer su sveučilišta (i instituti), kao jedna od ugovornih strana, u potpuno neravnopravnom i podređenom položaju.

Uredba međutim tu ne staje. Ona stvara pravni okvir za razbijanje pravno neintegriranih sveučilišta (sastavnice su fakulteti i umjetničke akademije s pravnom osobnosti). Uredba, naime, otvara mogućnost i da pojedine sastavnice sklope separatne programske ugovore mimo sveučilišta na poziv Ministarstva (članak 12. stavak 7.).

Zakonska osnova ovakvog rješenja je upitna. Programski ugovori se prema Zakonu sklapaju s javnim visokim učilištem (i javnim znanstvenim institutom). Zakon istovremeno određuje da javno visoko učilište osniva Republika Hrvatska. U pogledu sveučilišta situacija je jasna jer ih osniva Sabor, dok se fakulteti odnosno akademije osnivaju odlukom sveučilišta.

Dakle, prema Zakonu, javni fakulteti odnosno javne umjetničke akademije nisu javna visoka učilišta jer njih ne osniva Republika Hrvatska, već su sastavnice javnih visokih učilišta (javnih sveučilišta), koja su njihovi osnivači. Što nedvojbeno znači da samo sveučilište može sklapati programske ugovore, a ne i njegove sastavnice.

Ministarstvu ovo očigledno ne smeta jer namjera je jasna. Mogućnost sklapanja separatnih programskih ugovora s pojedinim fakultetima i akademijama slabi položaj sveučilišta i njegovih sastavnica u pregovaračkom procesu, otvara mogućnost da ih Ministarstvo politikom divide et impera u potpunosti razjedini, te izuzetno snaži moć i utjecaj ministra na samom sveučilištu, što bi imalo ozbiljne posljedice za četiri vodeća hrvatska sveučilišta (Zagreb, Split, Osijek, Rijeka). Separatnim pregovaranjem ministra s više od 150 čelnika ustanova otvara se potencijal za trgovanje, klijentelizam i pogodovanje pojedinim od njih.

Osim toga, Uredba određuje da se sredstva iz državnog proračuna izravno isplaćuju na račun javnog fakulteta odnosno javne umjetničke akademije (do sada se novac isplaćivao sveučilištu koje ga je potom ”spuštalo” na fakultetsku razinu). Ovo rješenje otvara ozbiljne pravne nedoumice.

Sklapanjem programskog ugovora sveučilište preuzima obvezu njegova ispunjenja, a istovremeno se onemogućava upravljačkim tijelima sveučilišta efikasan način utjecaja, praćenja i kontrole nad ispunjavanjem programskog ugovora sveučilišta.

Uz to, kako će rektor Izjavom o fiskalnoj odgovornosti potvrditi zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava unutarnjih kontrola ako nema uvid u financijske tokove sastavnica sveučilišta?

Ovakvo razbijanje sveučilišta kratkoročno možda odgovara pojedinim većim fakultetima jer time dobivaju veću samostalnost. I zato se nisu, niti će se buniti protiv ovakve Uredbe, iako je štetna i opasna za cijelu sveučilišnu zajednicu, a dugoročno i za te fakultete. No Uredba na ovaj način dovodi u pitanje smisao opstojnosti četiriju najvećih hrvatskih sveučilišta. O tome više u nastavku.

MOŽETE PODRŽATI AUTOGRAF PA I NAJMANJOM MOGUĆOM UPLATOM NA NAŠ RAČUN HR8923600001102715720 (SWIFT/BIC: ZABAHR2X za uplate iz inozemstva) ILI PREKO PAYPAL-A. MOŽETE NAZVATI BROJ 060 866 660 / Tel.: 0,49€ (3,75 kn); Mob: 0,67€ (5,05 kn) po pozivu (PDV uključen) ILI POŠALJITE SMS PORUKU sadržaja PODRSKA na broj 667 667 / Cijena 0,82 € (6,20 kn). Operator usluge: Skynet Telekomunikacije d.o.o., info telefon: 01 55 77 555. HVALA! ZA VIŠE INFORMACIJA KLIKNITE OVDJE.

    •  Razbijanje Sveučilišta u Zagrebu
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (3)
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (2)
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (1)
    •  Razbijanje ili podjela Sveučilišta u Zagrebu
    •  Diktat Ministarstva znanosti - Ukidanje vlastitih prihoda
    •  Slučaj Banožić: Tri razloga zašto ministar Fuchs mora odstupiti
    •  U Hrvatskoj više ne postoji sudbena vlast
    •  Jesu li hrvatska sveučilišta i znanost ''na razini Bocvane''?
    •  Je li Hrvatska ubrzanim korakom demokratski nazaduje?

> Svi tekstovi ovog autora