Diktat Ministarstva znanosti – Ukidanje vlastitih prihoda

Zašto ministar ima pravo zatvarati sveučilišta, fakultete i znanstvene institute?

Dana 13. srpnja 2023. Vlada je donijela Uredbu o programskom financiranju javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta u Republici Hrvatskoj. Zajedno s pravilnikom o mjerilima i načinu korištenja vlastitih prihoda visokih učilišta koji donosi ministar znanosti i obrazovanja, riječ je o najvažnijim podzakonskim pravnim aktima koji će bitno, rekao bih čak i sudbinski, odrediti položaj i funkcioniranje javnih visokih učilišta (dalje: sveučilišta) i javnih znanstvenih instituta (dalje: instituta).

Uredba o programskom financiranju samo je logičan nastavak procesa koji je započelo Ministarstvo znanosti i obrazovanja (dalje: Ministarstvo) prije dvije godine. Donošenje Uredbe završni je čin preuzimanja kontrole od strane Ministarstva nad sveučilištima i ukidanja njihove institucionalne i financijske autonomije. O tome, nažalost, šira akademska zajednica vrlo malo zna premda je riječ o ključnom pitanju njezina daljnjeg rada i slobode da samostalno odlučuje o vlastitu djelovanju sukladno članku 68. Ustava.

Najprije treba reći nešto o kontekstu u kojemu se sve navedeno događa.

Kontekst – reforma sustava znanosti i visokog obrazovanja

U posljednje dvije godine donesen je niz zakona kojima je stvoren novi regulatorni okvir reforme sustava znanosti i visokog obrazovanja. Od svih normativnih prijedloga reforme sustava, a bilo ih je ukupno četiri u posljednje četiri godine, prihvaćen je – nažalost – najgori mogući koncept. Jer reforme mogu biti dobre i progresivne, ali i loše zamišljene, štetne pa i suprotne ciljevima zbog kojih se navodno predlažu.

Ova dugo očekivana reforma, koja je trebala osuvremeniti sustav znanosti i visokog obrazovanja, u svojoj biti svodi se na etatizaciju javnog sustava visokog obrazovanja, što nije u skladu s temeljnim europskim vrijednostima i zahtjevima u pogledu sveučilišne autonomije, a istovremeno jača položaj privatnih visokih učilišta i otvara novi prostor za njih.

Presudan trenutak bio je donošenje Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti (dalje Zakon) u listopadu prošle godine. Zakonom su ministru dane goleme ovlasti kojima se grubo narušava, i u pojedinim dijelovima ukida, sveučilišna autonomija. Ne slučajno Zakon, a sada i Uredba koja je donesena na temelju njega, ukidaju upravo financijsku autonomiju javnih sveučilišta.

Zašto je Ministarstvu toliko bitna potpuna financijska kontrola nad (javnim) sveučilištima? Ministar će reći da je ona potrebna jer je trebalo uvesti reda te osigurati zakonito i učinkovito trošenje javnoga novca u sustavu znanosti i visokog obrazovanja. Ali to se moglo postići i drugim instrumentima i nadzornim mehanizmima bez tako snažnog zadiranja u financijsku autonomiju sveučilišta, što pokazuje i Nacrt prijedloga Zakona koji je Ministarstvo izradilo 2020. godine (za vrijeme ministrice Blaženke Divjak).

Uostalom neovisno, nepristrano i učinkovito pravosuđe te funkcioniranje pravne države predstavlja najbolji način nadzora nad svim nezakonitostima i nepravilnostima na sveučilištima, fakultetima i institutima. No lijek koji Ministarstvo nudi je snažna kontrola od strane političke vlasti koja je sama duboko ogrezla u korupciju i nepotizam i koja je najviše odgovorna za loše funkcioniranje pravosuđa.

Postoji razlog zašto se Ministarstvo pod aktualnim ministrom, skrivajući se iza mantre da treba uvesti reda, odlučilo za ukidanje financijske autonomije sveučilišta. Financijska autonomija ključna je pretpostavka za institucionalnu autonomiju. Bez financijske sveučilišta ne mogu uživati autonomiju, jer ona tada ni ne može postojati (to stajalište izraženo je u brojnim dokumentima Vijeća Europe, EU-a, UNESCO-a itd.).

A upravo toga su svjesni i čelnici u Ministarstvu jer cijela reforma ide u smjeru snažne kontrole političke vlasti nad sveučilištem, za što je ključno njegovo potpuno financijsko podvrgavanje Ministarstvu.

Što novi Zakon mijenja u pogledu sustava financiranja?

Kao prvo, u potpunosti ograničava vlastite prihode sveučilišta i fakulteta pošto su skoro svi prihodi određeni kao sredstva osnivača ili namjenska sredstva. Osim toga, čak i za vlastita sredstva kojima bi ona načelno trebala samostalno raspolagati, sada će ministar (umjesto samih sveučilišta) posebnim pravilnikom odrediti način na koji će ih ona moći koristiti (taj pravilnik ministar tek treba donijeti).

Druga promjena sastoji se u modelu programskog financiranja. Da ne bi bilo zabune – ideja programskog financiranja je u svojoj biti dobra. Njome se želi osigurati učinkovit i razvojno-poticajni sustav financiranja sveučilišta jer se njime uz financijska sredstva definiraju i razvojni ciljevi sveučilišta te indikatori kojima bi se pratilo njihovo ostvarivanje.

Međutim, svaka dobra ideja može se deformirati i poslužiti sasvim pogrešnim ciljevima koji stubokom odstupaju od onoga što se programskim financiranjem želi postići in bona fide, što najbolje pokazuje novi Zakon i na temelju njega donesena Uredba. Umjesto da se novim modelom programskog financiranja osigura razvojno-poticajni sustav financiranja sveučilišta, ovaj model je iskorišten za njihovo financijsko podvrgavanje Ministarstvu.

Diktat Ministarstva

Prema Uredbi, predmet pregovaračkog postupka su samo razvojna i izvedbena, ali ne i osnovna proračunska komponenta (Zakon predviđa sve tri komponente kao sastavni dio programskog ugovora). Osnovnu proračunsku komponentu samostalno određuje Ministarstvo, a sveučilišta formalnopravno ne mogu nikako utjecati na odluku Ministarstva, pa čak nemaju ni pravo predlaganja izmjena ili dopuna osnovne proračunske komponente u pregovaračkom postupku.

Ovako određen predmet pregovaranja predstavlja u biti diktat Ministarstva. Osnovna proračunska komponenta, o kojoj nema pregovora, iznosi najmanje 76,93 %, dok razvojna (15,38 %) i izvedbena (7,69 %) proračunska komponenta o kojima se vode pregovori iznose u najboljem slučaju 23,07 % ukupnog financijskog iznosa programskog ugovora.

Ministarstvo će, osim toga, preko ukupnog iznosa financijskih prihoda osnovne proračunske komponente odrediti stvarnu veličinu razvojne i izvedbene proračunske komponente (udio razvojne komponente ne može biti veći od 20 %, a izvedbene komponente od 10 % iznosa osnovne proračunske komponente).

Drugim riječima, pregovori o programskim ugovorima uopće neće biti pregovori. Sveučilišta (i instituti) će s Ministarstvom pregovarati u najboljem slučaju samo o 20-ak posto ukupnih prihoda (razvojna i izvedbena proračunska komponenta). Sve ostalo će samostalnom odlukom određivati ministar. Na taj način ministar će preko programskih ugovora donesenih na temelju Uredbe financijski upravljati sveučilištima, čime će izravno i bitno utjecati na njihovo upravljanje.

Ministar naime neće samo jednostrano određivati veličinu osnovne proračunske komponente i time ukupan iznos programskih ugovora, već će sveučilištima određivati i na što će trošiti najmanje 80-ak posto financijskih sredstava (članak 8. stavak 2. Uredbe određuje da uz poziv na sklapanje programskog ugovora Ministarstvo javnom visokom učilištu odnosno javnom znanstvenom institutu podnosi osnovnu proračunsku komponentu u godišnjem iznosu koji će se financirati u razdoblju važenja programskog ugovora).

I dok se najveći dio rashoda izdvaja za plaće i materijalna sredstva zaposlenih, koja se utvrđuju kolektivnim ugovorom, ne postoji nijedno opravdanje ili argument zašto i na temelju kojih pokazatelja će ministar samostalno određivati sveučilištima koliko financijskih sredstava će izdvajati za pojedine troškovne stavke poput obavljanja znanstvene odnosno umjetničke i stručne djelatnosti, za znanstveno i stručno osposobljavanje i usavršavanje, za studentski standard, za investicijsko održavanje itd., koje izravno ulaze u područje akademske samouprave sveučilišta.

Ako sveučilište ne može formalnopravno čak ni sudjelovati u odlučivanju koliko će financijskih sredstava izdvajati za obavljanje znanstvene odnosno umjetničke i stručne djelatnosti, za znanstveno i stručno osposobljavanje i usavršavanje, za studentski standard itd. (već o tome samostalno odlučuje Ministarstvo), onda sveučilište ne odlučuje samostalno o vlastitu djelovanju u skladu s člankom 68. Ustava.

Penalizacija i drastično smanjenje javnog financiranja za oko 20 %

Konačno, sveučilišta uopće nisu u mogućnosti ravnopravno pregovarati s Ministarstvom zbog penalizacije koju predviđa Zakon. Naime, u slučaju ako se ne sklopi programski ugovor, sveučilištima će se za sljedeću proračunsku godinu doznačiti 97 % osnovne proračunske komponente koju Ministarstvo ponudi u pregovaračkom postupku (za svaku sljedeću godinu taj iznos se umanjuje za dodatnih 3 %).

Ovo zvuči u redu. Ali 3 % od čega? Samo od PONUĐENE osnovne proračunske komponente!

Dakle, u slučaju ako se ne sklopi programski ugovor, drastično će se smanjiti financiranje sveučilišta jer se ono smanjuje za najmanje 15 do 20 % (razvojna i izvedbena komponenta), te se još dodatno tako značajno smanjeni iznos umanjuje za 3 % ponuđene osnovne proračunske komponente.

Na taj način prijetnja penalizacijom postaje prijetnja financijskoj opstojnosti institucije jer će nesklapanje programskog ugovora prije ili kasnije dovesti u pitanje podmirivanje osnovnih režijskih troškova, pa i plaća zaposlenika.

Ovakav model programskih ugovora sili sveučilišta na sklapanje programskog ugovora, neovisno o tome kakav je sadržajem i odgovara li mu, samo zato da ne podlegne penalizaciji. Na ovaj način programskom ugovoru se uskraćuje svako obilježje ugovora jer je položaj sveučilišta ucjenjiv, što ostavlja mogućnost zloporaba i nedopustivog političkog pritiska.

Alternativa postoji

Ministarstvo je novim Zakonom i Uredbom odstupilo od modela programskih ugovora i financiranja znanstvene djelatnosti i visokog obrazovanja koje je predviđao reformski Nacrt zakona tog istog Ministarstva iz 2020. godine (ministrica Divjak).

Za početak, nacrt tog zakona ostavio je visokim učilištima vlastite prihode kojima mogu samostalno raspolagati u svrhu unapređenja znanstvene i nastavne djelatnosti te razvoja ustanove.

Programski ugovori su u tom nacrtu bili potpuno drugačije uređeni, a najbitnija razlika bila je da bi prema Nacrtu zakona iz 2020. godine sveučilišta dostavljala Ministarstvu prijedlog programskog ugovora koji bi onda bio predmet pregovora. Drugim riječima, prema ovom modelu predmet pregovaračkog postupka je cijeli programski ugovor, a ne samo 15 do 20 % programskog ugovora.

Mehanizam penalizacije također je bio potpuno drukčije uređen. Ako se ne sklopi programski ugovor sveučilištu se umanjuje financiranje za 5 %, ali od cjelokupnog programskog ugovora i to iz prethodnog razdoblja. Financiranje se, dakle, prema ovom modelu smanjivalo za 5, a ne za 20-ak posto, i ne od onoga što Ministarstvo ponudi, već od dotadašnjeg proračuna sveučilišta.

Ovakvo rješenje izjednačava položaj sveučilišta s jedne strane i Ministarstva s druge strane i ne stavlja sveučilišta u položaj da moraju prihvaćati diktat Ministarstva. Ali upravo to ministru Radovanu Fuchsu i upravi trenutnog Ministarstva ne odgovara, jer prema takvom modelu programskog financiranja ministar nema ključan utjecaj te široke ovlasti nad sveučilišnom zajednicom, kao što ih ima nakon donošenja novog Zakona i Uredbe.

Ovo neustavno rješenje je suprotno i međunarodnopravno preuzetim obvezama i proklamiranim ciljevima Zakona

Zakon i Uredba narušavaju ustavom zajamčenu autonomiju sveučilišta jer ne uspostavljaju model programskih ugovora koji je pošten, ravnopravan (paritetan), partnerski i uključiv, ne osiguravaju onaj stupanj autonomije i samouprave koji je nužan za učinkovito donošenje odluka sveučilišta u vezi s njihovim akademskim radom, standardima, upravljanjem i povezanim aktivnostima niti financijsku autonomiju sveučilišta ograničavaju legitimno, u skladu s ustavnim ciljevima, koja, prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske, predstavlja temeljni sadržaj sveučilišne autonomije.

Zakon i Uredba nisu suprotni samo Ustavu Republike Hrvatske i odlukama Ustavnog suda, već i međunarodnopravnim obvezama koje je preuzela Vlada Republike Hrvatske kao stranka i potpisnica raznih međunarodnih i europskih dokumenata koji jamče (financijsku) autonomiju sveučilišta.

Na primjer, u Preporuci CM/Rec(2012)7 od 20. srpnja 2012. Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o odgovornosti javnih vlasti za akademske slobode i institucionalnu autonomiju, jasno i razgovjetno je istaknuto da bez obzira na izvore prihoda, visoka učilišta trebaju biti u mogućnosti raspoređivati i upravljati svojim sredstvima u skladu s prioritetima koja utvrđuju njihova tijela upravljanja.

Ministarstvo obvezuje dokument Vlade, ”Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2022-2027”, kao osnove za donošenje novog zakonodavnog okvira u visokom obrazovanju i znanosti, da će novim zakonom ”omogućiti veću autonomiju upravljanja proračunom i donošenja strategije ljudskih resursa od strane samouprave sveučilišta i instituta”.

U skladu s tim ciljem, u obrazloženju Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti proklamirano je da će se njime, na fleksibilan način, urediti način upravljanja i financiranja visokoobrazovnog i znanstveno-istraživačkog sektora radi proširenja autonomnog djelovanja institucija iz sustava znanosti i visokog obrazovanja.

Unatoč tome, Zakon i Uredba teško krše te preuzete obveze i proklamirane ciljeve i načela. Potpuno je jasno kako se ovakvim regulatornim okvirom javnim sveučilištima ne omogućava veća autonomija upravljanja proračunom kao što Ministarstvo tvrdi, već upravo suprotno, ona je ponajviše onemogućena.

Osim što Uredba suprotno Ustavu, međunarodnopravno preuzetim obvezama i proklamiranom cilju Zakona ukida financijsku autonomiju sveučilišta, ona daje još mnogo veće ovlasti ministru, među njima i mogućnost da samostalnom odlukom, smanjivanjem odnosno uskraćivanjem financija, de facto zatvori sveučilište, fakultet ili institut. O tome u drugom dijelu kolumne.

MOŽETE PODRŽATI AUTOGRAF PA I NAJMANJOM MOGUĆOM UPLATOM NA NAŠ RAČUN HR8923600001102715720 (SWIFT/BIC: ZABAHR2X za uplate iz inozemstva) ILI PREKO PAYPAL-A. MOŽETE NAZVATI BROJ 060 866 660 / Tel.: 0,49€ (3,75 kn); Mob: 0,67€ (5,05 kn) po pozivu (PDV uključen) ILI POŠALJITE SMS PORUKU sadržaja PODRSKA na broj 667 667 / Cijena 0,82 € (6,20 kn). Operator usluge: Skynet Telekomunikacije d.o.o., info telefon: 01 55 77 555. HVALA! ZA VIŠE INFORMACIJA KLIKNITE OVDJE.

    •  Razbijanje Sveučilišta u Zagrebu
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (3)
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (2)
    •  Sveučilišni profesori moraju strahovati od olakih otkaza (1)
    •  Razbijanje ili podjela Sveučilišta u Zagrebu
    •  Ministar može zatvarati sveučilišta samostalnom odlukom!
    •  Slučaj Banožić: Tri razloga zašto ministar Fuchs mora odstupiti
    •  U Hrvatskoj više ne postoji sudbena vlast
    •  Jesu li hrvatska sveučilišta i znanost ''na razini Bocvane''?
    •  Je li Hrvatska ubrzanim korakom demokratski nazaduje?

> Svi tekstovi ovog autora