Reforma pravosuđa: država u državi

Komparativna iskustva (sumarni pregled stanja u europskim državama)

Jasna tendencija u okviru Vijeća Europe, Europske unije, Venecijanske komisije te OECD-a da se uvedu neovisna tijela s primarnom zadaćom brige o neovisnosti i funkcioniranju pravosuđa, rezultirala je time da u većini europskih država postoji tijelo analogno našem DSV-u.

Istraživanje koje je obuhvatilo 43 države pokazalo je da takvo tijelo postoji u 36 država (84%).[i]

Međutim, zanimljivo je da među države koje nemaju takvo tijelo spadaju i one države za koje se smatra da imaju kvalitetno i neovisno pravosuđe koje uživa značajnu podršku javnosti. Države koje nemaju takvo tijelo su Njemačka, Austrija, Švedska, Češka, Luksemburg, Švicarska i Ujedinjeno Kraljevstvo. Za razliku od cit. autorice, smatram da ni Norveška nema tijelo koje odgovara našem DSV-u, jer tijelo koje sudjeluje u regrutaciji sudaca imenuje kralj i nema klasične funkcije DSV-a.

Države koje imaju tijelo poput našeg DSV-a imaju vrlo raznolik sastav, način izbora i različite nadležnosti. Međutim, u relativno malom broju država, većinom onih koje nazivamo ”novim demokracijama” ta tijela imaju ekskluzivnu nadležnost u izboru sudaca.

Tabela: postojanje tijela analognog našem DSV-u u europskim državama[ii]

Od država koje imaju DSV, u njih 5 (14%) DSV čine isključivo suci, suci čine većinu u 18 (51%) država, pola sastava čine suci u 5 država (14%), a suci su u manjini u 7 država (20%) te u 1 državi (3%) u sastavu nije niti jedan sudac.[iii] 

Međutim, sasvim bi bilo pogrešno misliti da suci, tamo gdje su većina, pa i gdje DSV ima brojne nadležnosti, imaju odlučujući utjecaj na izbor sudaca. Isto tako, među državama u kojima DSV ima većinu sudaca i u kojima ima snažan ili odlučujući utjecaj na izbor sudaca povjerenje javnosti u pravosuđe je često vrlo nisko, a same države ne uživaju ugled država u kojima su vladavina prava te neovisnost pravosuđa na visokoj razini.

Isto tako, i ovdje valja naglasiti da su prevagu zemljama s modelom DSV-a u kojemu suci imaju većinu donijele tzv. tranzicijske zemlje koje su se pod snažnim pritiskom tzv. starih demokracija putem Vijeća Europe, Europske unije i nekih drugih organizacija odlučile za takav model. Na žalost, u najvećem broju slučajeva, kao i u Hrvatskoj, taj se model pokazao neuspješnim.

Kao potvrdu teze kako je hrvatski model DSV-a svojevrsni socijalni eksperiment govori i usporedba (ovdje tek sumarna) s rješenjima koje druge europske države imaju u pogledu regrutacije sudaca kao najvažnijeg čimbenika koji odlučuje o položaju pravosuđa (sudaca) u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast.

Važno je napomenuti da prelazi okvire ovoga rada razmatranje načina na koji se u pojedinim državama osiguravaju različiti aspekti neovisnosti sudaca i pravosuđa u cjelini te ostvarivanje i opseg sudačke samouprave.

Način izbora sudaca sigurno nije jedni aspekt neovisnosti pravosuđa. U kompleks pitanja prema kojima se cijeni stupanj neovisnosti spadaju, primjerice, i sustav odgovornosti sudaca, stalnost njihove funkcije, primjerenost plaća i drugih primanja, mogućnost utjecaja na organizacijska, tehnička i druga pitanja.

Nadalje, važno je, i kada suce ne donose konačnu odluku o izboru novih sudaca, imaju li mogućnost sudjelovanja u izboru, posebno u ocjeni o stručnosti kandidata.

U analizi koja sijedi, raspravljati će se samo o temeljnom pitanju, onome tko (koja društvena grupacija – suci, politika, neovisni stručnjaci) većinom svojih glasova odlučuje o izboru sudaca. U konačnici to je ipak ključno pitanje analize položaja sudaca/pravosuđa u društvu. 

Isto tako, neće biti riječi o potrebnim kvalifikacijama za sudačku poziciju. Po prirodi stvari, riječ je o pravnicima sveučilišne naobrazbe koji u većini zemalja prolaze edukativni proces i pripravnički staž te prolaze evaluaciju stručnosti i drugih potrebnih predispozicija. Tim se postupcima želi osigurati da se u suce regrutiraju najbolji kandidati.

Naravno, i na primjeru Hrvatske se vidi da je razlika normativnog i stvarnog stanja u pogledu izbora najboljih kandidata često drastična i, ovisno o pravnoj i političkoj kulturi pojedinih država ovisi biraju li se najbolji ili postoje različiti oblici nepotizma i korupcije.

U tabeli koja slijedi, za svaku je državu navedeno ima li tijelo poput DSV-a, koje je samostalno u obavljanju poslova vezanih za izbor i razrješenje  sudaca, u mnogima i drugih poslova sudačke samouprave i određenih upravnih poslova vezanih za pravosuđe.

Naznaka postoji li u određenoj državi ”odlučni utjecaj” sudaca (DA ili NE) polazi od procjene da li takvo tijelo u svom sastavu ima suce kao većinu i imenuje li suce. Istina, ima i država u kojima ne postoji DSV poput onoga u hrvatskome pravnome sustavu, ali suci imaju znatan utjecaj na izbor novih sudaca.

U nekim državama postoje pojedina stručna tijela sudaca ili je tako što dano visokim sudištima, predlažu izbor sudaca kralju ili predsjedniku republike koji donose odluku. Ima sustava u kojima kralj ili predsjednik republike u pravilu prihvaćaju prijedlog i to se smatra važnim pravnim običajem. Međutim, dok postoji mogućnost da se prijedlog sudaca ne prihvati, ne može se reći da je uloga sudaca u regrutaciji novih sudaca odlučna.

S druge strane, ima država u kojoj u DSV-u sličnim tijelima predsjednici visokih sudišta daju brojčanu prevagu sucima. Međutim, ti predsjednici u nekim zemljama imaju poseban, politički izbor od strane izvršne ili zakonodavne vlasti. Za takve je države ipak navedeno da suci imaju odlučujuću ulogu, polazeći od pretpostavke da ti predsjednici sudova ipak više interesno i psihološki pripadaju sudačkom korpusu nego politici.

Nadalje, valja i ovdje ponoviti da je način regrutacije državnih odvjetnika/tužitelja također od velike važnosti za karakterizaciju pravosudnog sustava i da ocjena o kvaliteti i neovisnosti pravosuđa u cjelini ovisi i o tome kakvo je državno odvjetništvo/tužiteljstvo.

Međutim, ovaj se rad ograničava samo na izbor sudaca i određena važna pitanja funkcioniranja sudova. U stručnim se tekstovima nailazi i na podjelu na južnoeuropski i sjevernoeuropski model izbora sudaca i upravljanja pravosuđem, pri čemu prvi tendira modelu DSV-a a drugi administrativnim (vladinim) upravljanjem pravosuđem.[iv] Takva je podjela tek donekle točna i primjerenijim kriterijem za potrebe ove analize smatram podjelu na sustave u kojima suci odlučno utječu na regrutaciju sudaca ili takav utjecaj nemaju.

TABELA I. Izbor/imenovanja sudaca u pojedinim europskim državama

DRŽAVA	DSV[v]	TKO I KAKO BIRA/IMENUJE SUCE
Albanija	DSV: DA   Odlučni utjecaj sudaca: DA	Albanija ima DSV koje čini 10 članova, 5 biraju suci, a pet parlament 3/5 većinom iz redova istaknutih pravnika koji nisu suci. Dakle, suci nemaju većinu u DSV-u. Suce imenuje Predsjednik Republike na prijedlog DSV-a. Ako predsjednik ne prihvati prijedlog, DSV, ponavlja postupak predlaganja, a ako ni nakon toga nema suglasnosti, odluku donosi Ustavni sud.[vi]
Austrija[vii]	DSV: NE                 Odlučni utjecaj sudaca: NE	Odluku o imenovanju na slobodna sudačka mjesta donosi na (neobvezujući prijedlog) Federalnog ministra pravosuđa Predsjednik Republike. Prijedlog (također neobvezujući) Ministru daju odgovarajuća sudačka vijeća pri 20 regionalnih, četiri apelacijska suda te na Vrhovnom sudu. Čine ih predsjednik i potpredsjednik suda te 3-5 sudaca koje biraju suci tih sudova na četiri godine. Ta vijeća imaju određenu samoupravnu funkciju, ali u izborima sudaca imaju tek savjetodavnu ulogu. Predsjednik Republike u najvećem broju slučajeva imenovanje sudaca delegira na Ministra pravosuđa, osim kada je riječ o predsjednicima i potpredsjednicima regionalnih i apelacijskih sudova te Vrhovnog suda. Na imenovanje potpredsjednika regionalnih i apelacijskih sudova suglasnost daje premijer (Bundeskanzelar). Ukratko, izbor sudaca u Austriji u nadležnosti je izvršne vlasti, Predsjednika Republike i Vlade, uz savjetodavnu i neobvezujuću ulogu sudačkih vijeća.
Belgija	DSV: DA           Odlučni utjecaj sudaca NE	Članak 151. belgijskog Ustava predviđa Hoge Raad voor de Justitie/Conseil supérieur de la Justice (tijelo koje odgovara našem DSV-u). Sukladno specifičnom uređenju Belgije , to tijelo  koje  Ustav definira kao savezno tijelo neovisno o parlamentu, Vladi, i pravosuđu, podijeljeno je na dva ”podtijela” po etničkom/jezičnom načelu. Ima 44 člana, 22 za svaku etničku/jezičnu grupu. 11 članova u svakoj grupi biraju suci, a 11 senat iz redova ne-sudaca na 4 godine. Dakle, ni u Belgiji suci nemaju većinu u tijelu koje odgovara našem DSV-u. To tijelo predlaže Kralju kandidate i on donosi odluku. Uobičajilo se da Kralj u pravilu prihvaća predložene kandidate.[viii] Može se reći kako je utjecaj sudaca i ne-sudaca u ”DSV-u” balansiran, ali i da suci nemaju odlučni utjecaj.
Bosna i Hercegovina	DSV: DA                 Odlučni utjecaj sudaca NE	Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine (VSTV), uz druge važne nadležnosti za pravosuđe, imenuje i razrješava suce i tužioce na svim razinama državne organizacije BiH. Vrlo komplicirana teritorijalna organizacija BiH kojoj je temelj isto takva politička i demografska struktura, gotovo je nepregledna mreža sudova i tužilaštava koji djeluju primjenjujući brojne zakone za različite razine organizacije BiH. Tome svakako treba dodati i element međunarodne participacije u vlasti BiH temeljem Daytonskog mirovnog sporazuma i institucije Visokog predstavnika.[ix] Postojanje VSTV koje je nadležno za sve suce i sudove te tužilaštva i tužitelje u BiH svakako je izniman i važan element jačanja državnosti BiH i doprinos jačanju pravne države. Iako, i sam sastav i način rada VSTV reflektira entitetske i etničke podjele u BiH[x]. Čini ga 15 članova u kojemu izrazito dominiraju suci i tužitelji.[xi] Međutim, s obzirom na podijeljenost sudaca i tužitelja te na način funkcioniranja institucija BiH temeljem političke/etničke pripadnosti, teško bi se moglo ustvrditi da suci, kao poseban korpus imaju odlučujući utjecaj na regrutaciju sudaca.[xii]
Bugarska	DSV: DA                   Odlučni utjecaj sudaca: DA	Suce imenuje Vrhovno sudbeno vijeće koje ima 25 članova, Članovi po položaju su predsjednici Vrhovnog kasacijskog suda, Vrhovnog upravnog suda i Glavni državni odvjetnik. 11 članova biraju pravosudne institucije, a 11 parlament dvotrećinskom većinom iz redova ne-sudaca. Vijeće je nadležno i za tužiteljstvo te se dijeli a panel za suce od 14 članova (dva predsjednika navedenih sudova ex officio, i po šest članova koje biraju suci i parlament.)[xiii]  Dakle, kao i u Hrvatskoj, suce imenuje tijelo u kojemu većinu (tijesnu) imaju suci, ali uz razliku što dva predsjednika najviših sudova koja daju sucima većinu imaju poseban izbor koji ih ne čini tipičnim predstavnicima sudačkog ceha. Uz to, bez obzira na vrlo dobro uređen sustav zaštite sudačke neovisnosti, koji uključuje i određenu financijsku samostalnost, praksa je nešto sasvim drugo, te se u stručnoj literaturi i publicistici ukazuje na brojne političke nezakonite intervencije u izbor sudaca i upravljanje pravosuđem.
Crna Gora	DSV: DA             Odlučni utjecaj sudaca: NE	Sudski savjet Crne Gore Ustavom[xiv] je uređeno tijelo koje čine Predsjednik Vrhovnog suda, četiri suca koje izabire Konferencija sudija[xv], četiri ugledna pravnika i ministar pravosuđa. Savjetom predsjeda osoba koja nije sudac. Ministar ne glasa o stegovnoj odgovornosti sudaca. U radu Sudskog savjeta u složenim političkim odnosima u Crnoj Gori bilo je dosta problema, između ostalih i zbog nemogućnosti da se popune upražnjena mjesta iz redova uglednih pravnika, te zbog ostavki pojedinih članova Savjeta.[xvi] Iako sastav Sudskog savjeta načelno sugerira balans utjecaja sudaca i članova koje bira Skupština, praksa pokazuje da je utjecaj na rad Savjeta od strane političkih faktora značajan. Uz izbor sudaca, Sudski savjet ima i druge važne funkcije koje se odnose na rad pravosuđa i kojima ograničava utjecaj izvršne vlasti na pravosuđe.
Češka	DSV: NE               Odlučni utjecaj sudaca: NE	Češka je jedina tranzicijska zemlja koja nema tijelo analogno DSV-u. Štoviše, pokušaj uvođenja takvog tijela propao je u parlamentu, a više reformi je Ustavni sud proglasio neustavnima.[xvii] Ključne figure u postupku imenovanja i razrješenja sudaca su ministar pravosuđa i predsjednik Republike. Ministar pravosuđa predlaže Predsjedniku izbor sudaca a on o tome donosi odluku.[xviii] Inače, s obzirom na anarhičnu političku scenu, kako navode češki analitičari, važnu ulogu u odnosima vezanim za pravosuđe, uz ministra, predsjednika Republike i Ustavni sud ima i Udruga sudaca, pri čemu su odnosi tih ”centara moći” varijabilni, uz čestu promjenu savezništava.[xix] Za potrebe ove analize, bez obzira na finese, može se bez ostatka reći kako suci nemaju odlučni utjecaj na regrutaciju sudaca. Iako, neki autori naglašavaju kako predsjednici sudova koji imaju ulogu u pripremanju prijedloga za imenovanje sudaca, imaju značajan utjecaj na izbor sudaca.[xx]
Estonija	DSV: NE   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce na prijedlog sjednice svih sudaca Vrhovnog suda imenuje Predsjednik Republike. Predsjednik ne mora prihvatiti prijedlog. Suce Vrhovnog suda imenuje parlament. S obzirom da odluku ponosi Predsjednik Republike, a da predlagatelje (suce Vrhovnog suda imenuje parlament, možemo reći da suci u formalnom smislu nisu odlučni u izboru sudaca, iako je u praksi njihov utjecaj velik.[xxi]
Finska	DSV: NE         Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce na prijedlog Vlade imenuje Predsjednik Republike. Vlada za potrebe pripreme izbora imenuje posebni kolegij (Izborno povjerenstvo) koje u pogledu kandidata traži i mišljenje suda na koji se kandidat imenuje. Svaki kandidat ima pravo dati svoje primjedbe na mišljenje suda. Ali, zabranjeno mu je objavljivati podatke iz postupka imenovanja koji je tajan. Izborno povjerenstvo svoj prijedlog dostavlja Vladi. Samo izborno povjerenstvo čine osobe koje imenuju predsjednici visokih finskih sudova. Vlada nije vezana prijedlogom Izbornog povjerenstva. Predsjednik Republike u pravilu prihvaća prijedlog Vlade.[xxii]
Francuska	DSV: DA                               Odlučni utjecaj sudaca: NE	Prema francuskom Ustavu, jamac neovisnosti sudske vlasti je Predsjednik Republike u suradnji s Vrhovnim pravosudni savjetom (članci 64. i 65. Ustava).[xxiii] Malo je neobično da francuski predsjednik koji je u polupredsjedničkom sustavu na čelu izvršne vlasti može biti smatran jamcem neovisnosti pravosuđa. Vrhovni pravosudni savjet ima odjel nadležan za suce te odjel nadležan za tužitelje, ukupno 22 člana. Tužilački odjel čine Glavni državni odvjetnik 5 tužilaca i jedan sudac. Sudački odjel čine  jedan član Državnog savjeta  jedan odvjetnik i 6 prominentnih, kvalificiranih građana koji nisu članovi parlamenta, pravosuđa ili državne uprave. Predsjednik države, predsjednik parlamenta i predsjednik senata imenuju po dva građanina. Tužilački odjel, uz prije navedene člana državnog savjeta, odvjetnika i 6 prominentnih građana čine Glavni državni odvjetnik, još 5 državnih odvjetnika i jedan sudac. Ministar pravosuđa može nazočiti bez prava odlučivanja svim sjednicama, osim onima na kojima se odlučuje o stegovnoj odgovornosti sudaca i tužitelja. Na zahtjev Predsjednika Republike plenum Vrhovnog pravosudnog savjeta daje mišljenje o kandidatima. Predsjednik nije vezan mišljenjem, ali ne može imenovati osobu protiv koje je bilo najmanje 3/5 članova Savjeta. Iz navedenog, vidljivo je da suci imaju utjecaja na izbor, ali ne odlučan, već da je odlučujući Predsjednik Republike.[xxiv]
Gruzija	DSV: DA   Odlučni utjecaj sudaca: DA	Suce imenuje i razrješava Visoko sudbeno vijeće. Čini ga 15 članova. Osam članova izabiru suci u posebnim izborima. Pet ih izabire parlament a jednog imenuje Predsjednik Republike. Predsjednik Vrhovnog suda član je po položaju. S obzirom na sastav Vijeća može se reći da suci imaju odlučujući utjecaj na izbor novih sudaca, njihovo unapređenje ili razrješenje dužnosti.[xxv]
Grčka	DSV: DA   Odlučni utjecaj sudaca: DA	Suce imenuje Visoko sudbeno vijeće koje čine predsjednici visokih sudova i suci Vrhovnog suda te Državni tužitelj. Na odluku Vrhovnog suda kandidat ima pravo žalbe općoj sjednici Vrhovnog suda. Mogli bismo reći da pravosuđe ima odlučnu ulogu u izboru sudaca uz napomenu da predsjednike visokih sudova i Državnog tužitelja  imenuje Predsjednik Republike pa je mogućnost utjecaja politike indirektno moguć.[xxvi]
Irska	DSV: NE Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce imenuje Predsjednik Republike na prijedlog Vlade/ministra pravosuđa. Prije podnošenja prijedloga Vladi, ministar pravosuđa se konzultira sa Državnim odvjetnikom te čelnicima političkih stranaka u vladajućoj koaliciji. Vlada svoj prijedlog dostavlja Predsjedniku Republike koji donosi odluku.[xxvii]
Italija[xxviii]	DSV: DA                                                         Odlučni utjecaj sudaca: DA	Korijeni ”talijanskog DSV-a” sežu još u daleku 1907. godinu. Kasnije, talijanski model pravosudne samouprave razvio se od savjetodavnog do modela u kojemu suci, bez obzira na mješoviti sastav Visokog savjeta za pravosuđe, suvereno upravljaju pravosudnim sustavom.[xxix] Sukladno članku 105. talijanskog Ustava, Visoki savjet za pravosuđe (Consiglio superiore della magistratura) je tijelo pravosudne samouprave. Ministar pravosuđa je također odgovora za organizaciju i rad pravosuđa. (članci 104-110. Ustava). Specijalizirani sudovi (upravni, vojni i računski) imaju posebna ”samoupravna” tijela. Predsjeda mu Predsjednik Republike. Ističe se kako Predsjednik Republike ima simboličau ulogu i da ga, zapravo, u predsjedanju zamjenjuje potpredsjednik Visokog savjeta kojega on imenuje. Predsjednik Kasacijskog suda je po položaju član Visokog savjeta, kao i glavni državni odvjetnik. Dvije trećine ostalih članova biraju neposredno suci a jednu trećinu parlament iz redova profesora i odvjetnika s najmanje 15 godišnjim radnim iskustvom. Visoki savjet imenuje i razrješava suce. Međutim, talijanski  model DSV-a (Consiglio superiore della magistratura), neovisnog tijela koji je odlučujući u izboru i sankcioniraju sudova temeljem sastava u kojemu su u uvjerljivoj većini suci i koje je ”nedodirljivo”, postao je uzor, posebno novim europskim demokracijama. Neke od država su i pod međunarodnim pritiskom (Vijeće Europe, Europska unija, Venecijanska komisija) uvodile državna sudbena vijeća slična talijanskom modelu. Ali, među pravnim znanstvenicima, političarima a i samim pravosudnim djelatnicima rasle su kritike modela. Neke vrlo negativne pojave u talijanskoj praksi Visokog savjeta za pravosuđe, na žalost, nisu zagovarateljima modela bile dovoljno upozorenje da odnos triju vlasti nije dobro zasnovati na autarkičnosti pravosuđa, bez da podjela vlasti ima i komponentu međusobnog nadzora i balansa ovlasti. Prvi negativni fenomen koji je generirao talijanski model je već gotovo legendarna neučinkovitost talijanskog pravosuđa, ponajprije vezana uz dugotrajnost postupaka. Drugo, odgovornosti za loše funkcioniranje pravosuđa praktično nije bilo zbog korporativne solidarnosti sudaca. Treće, rad i odlučivanje Consiglio superiore della magistratura bio je pod snažnim utjecajem jakih sudačkih udruga koje su kroz izbor “svojih” članova toga tijela promovirale, ne javni, već korporativni interes. Provedene su i određene reforme s ciljem jačanja odgovornosti pravosuđa i slabljenja korporativnog utjecaja sudačkih organizacija, no neke snažnije reforme nisu prošle ”Scile i Haribde” složenog talijanskog političkog sustava.[xxx]
Izrael	DSV: NE   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce imenuje Predsjednik države na prijedlog Pravosudnog izbornog povjerenstva koje čini 9 članova i to predsjednik i dva suca Vrhovnog suda, Ministar pravosuđa i još jedan ministar, dva člana Knesseta (parlamenta) i dva predstavnika Odvjetničke komore. Povjerenstvom predsjeda Ministar pravosuđa. Dakle, od 9 članova samo su tri suci. Ovaj način izbora sudaca izrazito je pod dominacijom izvršne vlasti.[xxxi]
Latvija	DSV: NE     Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce okružnih/gradskih sudova imenuje Parlament na prijedlog Ministra pravosuđa na 3 godine (probni rok). Nakon probnog roka, parlament na prijedlog ministra imenuje suce trajno ili na dodatni rok od 2 godine. Nakon te dvije godine parlament na prijedlog ministra potvrđuje imenovanje suca trajno. Ako sudac nije zadovoljio, Ministar pravosuđa neće predložiti trajni izbor uz mišljenje  Povjerenstva ”Judicial Qualification Commmitee” suce regionalnog suda također imenuje parlament na prijedlog Ministra pravosuđa, a suce Vrhovnog suda na prijedlog predsjednika Vrhovnog suda.[xxxii]
Litva	DSV: DA                     Odlučni utjecaj sudaca: NE	Litva ima (državno) Sudbeno vijeće koje ima zadaću osigurati neovisnost pravosuđa i sudaca i čini ga 17 sudaca. Međutim, to tijelo nema odlučnu ulogu u izboru i razrješenju sudaca. Predsjednik Republike (članak 84. Ustava) predlaže parlamentu (Seimas) suce Vrhovnog suda te njegova predsjednika. Predsjednik sam imenuje suce Apelacijskog suda (uz suglasnost parlamenta), imenuje suce i predsjednike regionalnih i lokalnih sudova i predlaže parlamentu njihovo razrješenje. Predsjednik imenuje i razrješava Glavnog tužitelja. Predsjednik kao savjetodavno tijelo u postupku izbora imenuje na tri godine Izborno povjerenstvo, od kojih su tri člana suci a četiri ”predstavnici društvene zajednice”. Dakle, u postupku izbora sudaca, suci čak ni u savjetodavnom tijelu nemaju većinu, pa je uloga Predsjednika Republike i parlamenta odlučna. Istina, postoji i Ispitno povjerenstvo koje provjerava kvalifikacije kandidata za suce koje imenuje Sudbeno povjerenstvo. To Povjerenstvo ima 7 članova od kojih su najmanje četiri suci. Međutim, Ispitno povjerenstvo nema odlučujuću, već tehničku ulogu u izborima sudaca.[xxxiii]
Mađarska	DSV: DA             Odlučni utjecaj sudaca: NE	Državno (Nacionalno) sudbeno vijeće je tijelo koje nadzire upravu pravosudnim sustavom i ima 15 članova. Predsjednik Vrhovnog suda je član po položaju a 14 ostalih članova biraju tajnim glasanjem suci-delegati sudova. Ova demokratski model izbora članova DSV-a je, u praksi prilikom zadnjih izbora 2014. godine trpio kritiku međunarodnih promatrača koja, ako je točna, dovodi u pitanje autonomiju DSV-a.[xxxiv] Inače, Vlada premijera Orbana često se optuživala za narušavanje autonomije pravosuđa i utjecaja na njega.[xxxv] Državni ured za pravosuđe, upravno tijelo koje vodi poslove pravosuđa optužuje se da konstantno devastira sudačku autonomiju.[xxxvi] Upravo to tijelo Predsjedniku Republike predlaže izbor sudaca nakon stručne evaluacije koja se provodi u sudovima. Dakle, suci ne utječu, posebno ne odlučno, na izbor sudaca.[xxxvii]
Nizozemska	DSV: DA                 Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce imenuje Kralj dekretom koji supotpisuje Ministar pravosuđa i sigurnosti. Dekretu prethodi postupak provjere kandidata u kojem se ispituju njihovo ispunjavanje zakonskih uvjeta, stručnost i druge predispozicije za dužnost. U tom postupku sudjeluje Savjet za pravosuđe, neovisno tijelo koje po svojim zadaćama ima sličnosti s našim DSV-om. Ali, čine ga svega četiri člana.[xxxviii] Savjet predlaže izbor sudaca temeljem Neovisnog izbornog povjerenstva koji čini 6 sudaca i 6 ne-sudaca. Prijedlog se prosljeđuje Ministru koji prijedlog upućuje Kralju nakon što je provjerio ispunjavanje zakonskih uvjeta kandidata za izbor. Iako Ministar ne mora prihvatiti prijedlog, još se nije dogodilo da tako što učini. Zato se može reći da je postupak izbora sudaca u Nizozemskoj neutralan i utemeljen na stručnosti, ali da aktivni suci u njemu nemaju odlučnu ulogu.  Uloga sudaca u izboru je balansirana u odnosu na predstavnike javnosti i politike. Sigurno, i to je razlog što nizozemsko pravosuđe uživa iznimno povjerenje javnosti koje je u pojedinim godinama znalo premašivati i 80%.[xxxix]
Njemačka	DSV: NE                           Odlučni utjecaj sudaca: NE	Njemačka je država u kojoj izvršna vlast ima suvereno pravo izbora sudaca, kako na saveznoj razini, tako i na razini pojedinih država. Ustav Savezne Republike Njemačke. Njemački Ustav poznaje koncept neovisnosti svako pojedinog suda, ali ne i neovisnost pravosuđa koje bi rezultiralo sudačkom samoupravom. Suce visokih saveznih sudova (Savezni sud, Upravni sud, Financijski sud, Radni sud i Sud za pitanja socijalnih prava) imenuje Savezni ministar u suradnji s Povjerenstvom za izbor sudaca kojeg čine ministri pravosuđa pojedinih država te jednakog broja članova koje iz redova uglednih pravnika imenuje Bundestag (Dom njemačkog parlamenta). Ustav, osim neovisnosti u donošenju pojedinih odluka, jamči stalnost sudačke funkcije a razrješenje zbog kakvog kršenja etičkog kodeksa ili zakona moguće je samo odlukom suda. Izbor i položaj sudaca u pojedinim državama uređen je analogno.[xl] Ministar pravosuđa, kako na saveznoj tako i na državnim razinama, upravlja pravosuđem, a sudovi uživaju vrlo usku autonomiju. Da nije riječ o ”staroj europskoj državi”, vjerojatno bi Njemačka bila izvrgnuta brojnim kritikama na račun neovisnosti pravosuđa. S druge strane, Njemačka je dobar primjer kako i s institutom neovisnosti pravosuđa fokusiranim na suca, pravosuđe kao cjelina može dobro funkcionirati i uživati relativno visoko povjerenje građana.
Norveška	DSV: NE   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Kralj imenuje suce, ali u izboru sudaca ključnu ulogu ima Vijeće za predlaganje sudaca. Njega čine tri suca, odvjetnik, pravnik iz javne administracije i dva člana koji nisu pravnici koje sve imenuje Kralj. Za sudačku poziciju Vijeće sačinjava listu od tri kandidata poredana po prioritetu. Iako je Kralj slobodan u izboru, u pravilu prihvaća prijedlog Vijeća.[xli]
Poljska	DSV: DA           Odlučni utjecaj sudaca: NE	Državno Nacionalno sudbeno vijeće čine predsjednici najviših sudišta (Vrhovni sud, Vrhovni upravni sud), Ministar pravosuđa i član kojega imenuje Predsjednik Republike. Uz njih, članovi su i 15 sudaca, po dva člana Zastupničkog doma i Senata koje sve (i suce, i parlamentarce), imenuje parlament. To vijeće izbor sudaca predlaže Predsjedniku Republike koji ih imenuje. S obzirom da je konačna odluka predsjednikova a da članove Nacionalnog sudbenog vijeća imenuje parlament (bez obzira jesu li suci ili ne) može se reći da suci nisu u poziciji sami neovisno odlučivati o regrutaciji sudaca.[xlii] Inače, iako se ovdje ne govori o drugim aspektima neovisnosti sudaca, osim kada je riječ o izboru/imenovanju sudaca, valja napomenuti da je Poljska bila podvrgnuta oštroj kritici Europske unije zbog mjera vezanih za stegovnu odgovornost i razrješenje sudaca te nekih drugih aspekata njihove neovisnosti.[xliii]
Portugal	DSV: DA           Odlučni utjecaj sudaca: NE	U Portugalu postoje dvije kategorije sudova, redovni, nadležni za građanske i kaznene predmete, te upravno-računski, nadležni za upravno i porezno sudovanje. Svaka od tih grana pravosuđa ima svoj ”DSV”. Za redovne sudove i izbor te razrješenje sudaca nadležan je Visoki savjet za pravosuđe čiji su ustroj i temeljna načela djelovanja određen Ustavom. Čine ga Predsjednik Vrhovnog suda, dva člana koje imenuje Predsjednik Republike, sedam članova koje imenuje parlament te sedam sudaca koje u članstvo Savjeta biraju sami suci.[xliv] Suci, dakle, nemaju većinu u Savjetu, no može se reći da je utjecaj sudaca i ne-sudaca na regrutaciju sudaca balansiran. Za drugu granu sudovanja nadležan je analogni Savjet. Izbor sudaca vojnih sudova uređen je posebnim zakonom.
Rumunjska	DSV: DA       Odlučni utjecaj sudaca: DA (uvjetno)	Suce i državne odvjetnike imenuje Vrhovno sudbeno vijeće čini 19 članova i to: 14 izabranih od strane sudaca i potvrđenih od parlamenta, 2 pravnika-profesionalca izvan pravosuđa koje imenuje senat, Ministar pravosuđa, predsjednik Visokog kasacijskog suda i glavni državni odvjetnik. Dodatno, sjednicama Vrhovnog sudbenog vijeća može nazočiti i njima predsjedati Predsjednik Republike. Osim imenovanja sudaca, VSV ima i značajne ovlasti u upravljanju pravosuđem. Iako suci imaju većinu u VSV, značajan je utjecaj politike, posebno s obzirom na autoritet visokih dužnosnika koji sudjeluju u njegovu radu. Zato se može reći da je riječ o kompromisnom modelu u kojemu dominiraju suci.[xlv]
Slovačka	DSV: Da     Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce imenuje i razrješava dužnosti Predsjednik Republike na prijedlog Sudbenog vijeća Republike Slovačke. SVRS ima 18 članova: jednog člana kojeg biraju Vrhovni sud i Vrhovni upravni sud, 8 sudaca koje biraju sami suci, tri člana koje bira parlament, 3 člana koje imenuje Predsjednik Republike i 3 člana koje imenuje Vlada. U ovom modelu značajno je sudjelovanje sudaca, ali se ne može reći da samostalno odlučuju o izboru sudaca. SVRS ima polovicu članova koji su suci, polovicu imenuje zakonodavna i izvršna vlast, a konačnu odluku ipak donosi Predsjednik Republike.[xlvi]
Slovenija	DSV: DA   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce na prijedlog Pravosudnog savjeta bira parlament. Pravosudni savjet ima 11 članova od kojih parlament bira 5 članova na prijedlog Predsjednika Republike iz redova profesora prava, odvjetnika i drugih pravnika, dok suci biraju 6 članova. Iako suci u Pravosudnom savjetu imaju ”tanku većinu” odlučna je uloga parlamenta koji donosi odluku o izboru.[xlvii]
Španjolska	DSV: DA                         Odlučni utjecaj sudaca: Nejasno	Glavni savjet za pravosuđe je tijelo koje upravlja pravosuđem u Španjolskoj. Čine ga predsjednik Vrhovnog suda i 20 članova koje imenuje Kralj. Od toga, 12 ih je sudaca i 8 ne-sudaca, iskusnih pravnika. Prijedlog za članstvo u GSP sudaca daju suci s odgovarajućom podrškom (25 sudaca ili sudačka organizacija). Članstvo ne-sudaca predlažu domovi parlamenta kvalificiranom većinom. Konačni izbor članova GSP obavlja se u oba doma parlamenta 3/5 većinom. Naizgled, ovaj model omogućava izbor sudaca uz dominantan utjecaj struke, međutim, činjenica da članove GSP bira parlament uvelike mijenja sliku. To tim prije što je izbor članova GSP u Španjolskoj vrhunsko političko pitanje oko kojega su se vodili veliki politički sporovi među vodećim političkim strankama koje su višekratno znale dovesti do potpune blokade rada GSP. Zadnja blokada traje već više od 5 godina. U tu političku bitku uključio se i Ustavni sud. Očito, ako političke stranke toliko drže do kontroliranog izbora članova GSP, očekuje se da to tijelo djeluje u skladu s političkim interesima, pa se i ocjena o naizgled jasnom utjecaju sudaca na regrutaciju novih sudaca relativizira.[xlviii] Može se reći da sudački ceh u cjelini nema odlučni utjecaj, ali da ga imaju pojedini suci izabrani u GSP koji su dominantno politički motivirani.
Srbija	DSV: DA                 Odlučni utjecaj sudaca: DA	Visoki savet sudstva, pandan našem DSV-u, je neovisno, Ustavom utvrđeno tijelo osnovano 2009. godine ali ozbiljno redefinirano ustavnim promjenama iz 2021.[xlix] godine kada je u punoj mjeri dobilo funkciju tijela koje u potpunosti rukovodi pravosuđem, što uključuje izbor svih sudaca i sudaca porotnika. Njegov je pandan Visoki savet tužilaštva. Čine ga šest sudaca koje biraju sami suci, četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština te predsjednik Vrhovnog suda po položaju. Ustavne promjene i novo uređenje Vrhovnog saveta sudstva dio su napora Republike Srbije i zahtjeva Europske unije da se ostvare uvjeti za neovisno pravosuđe kao pretpostavku za članstvo Srbije u EU. Biti će zanimljivo vidjeti hoće li se ovakvom promjenom i u Srbiji dogoditi fenomen pravosuđa kao države u državi, kako je to slučaj u Hrvatskoj. Za zaključak o tome je, svakako, prerano. Naravno, valjalo bi vidjeti i da li in concreto, o čemu govori oporba u Srbiji, Izvršna vlast zbog specifičnih političkih odnosa dominira i pravosuđem.[l]
Švedska	DSV: NE   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Suce u Švedskoj imenuje Vlada između kandidata (tri predložena za svako slobodno mjesto) koje predloži Vijeće za izbor sudaca. Vijeće je neovisno upravno tijelo koje se sastoji od 9 članova: dva koja imenuje parlament, a sedam imenuje sama Vlada od kojih je pet sudaca. Iako suci u Vijeću imaju ”tanku” većinu, odlučnu ulogu u imenovanju sudaca ima Vlada. Štoviše, Vlada može imenovati za suca i osobu koje Vijeće nije predložilo.[li]
Švicarska	DSV: NE   Odlučni utjecaj sudaca: NE	Švicarska ima 26 kantona i svaki ima svoju organizaciju pravosuđa i način regrutacije sudaca. Švicarska ima 4 savezna suda na državnoj razini (Federalni sud, Federalni kazneni sud, Federalni upravni sud i Federalni patentni sud). Sve suce tih sudova, uključivši predsjednike i potpredsjednike imenuje federalni parlament na prijedlog Odbora za pravosuđe koji je tijelo parlamenta.[lii]
Ujedinjeno Kraljevstvo	DSV: NE     Odlučni utjecaj sudaca: NE	Ključnu ulogu u imenovanju sudaca ima Komisija za izbor sudaca, profesionalno tijelo od 14 članova koje predlaže kandidate za izbor sudaca (uz ograničene mogućnosti utjecaja Vlade) Kralju koji donosi odluku o izboru, u pravilu poštujući prijedlog. Od 14 članova, 6 je sudaca i 8 osoba koje nisu suci, neki ni pravnici. Komisijom predsjeda laik. S obzirom na sastav i nadležnost koja je ograničena samo na izbor sudaca, Komisiju ne možemo smatrati tijelom kakvo je naše Državno sudbeno vijeće. Očito, suci u UK nemaju odlučnu ulogu u regrutaciji sudaca.[liii]

 

Temeljem ovog sumarnog pregleda stanja u pojedinim europskim državama te pregledom relevantne literature, jasno je kako je ideja postojanja posebnog državnog tijela po modelu sličnom našem DSV-u postala trend, posebice od devedesetih godina prošlog stoljeća.[liv]

Smatram, ne sasvim točno, govori se o dva temeljna modela DSV-ova, onome Sjeverne Europe, koji su nastali s idejom administrativne pomoći pravosuđu i njegovoj neovisnosti u rješavanju financijskih, statusnih i drugih pitanja, te modelu država Južne Europe, u kojima je ideja DSV-a, vrlo često prema talijanskom modelu, nastala zbog želje da se osigura neovisnost pravosuđa i sudaca od malignog utjecaja političke/izvršne vlasti.

Dakako, postoje brojne nijanse te se govori i o mješovitom modelu koje su izgradile pojedine države.[lv] Tim je državama uzor bio talijanski model.

Naravno, s obzirom na reputaciju talijanskog pravosuđa, postavlja se pitanje zašto je biran baš taj model te zemljama u tranziciji, posebno kandidatkinjama za članstvo u EU sugeriran gotovo ultimativno. Venecijanska komisija a i mnoge druge transnacionalne institucije, posebice sudačke, jako su poticale model u kojemu suci imaju apsolutnu većinu članova DSV-a ili su DSV-i sastavljeni isključivo od sudaca.

Pregled iz tabele I. pokazuje da je većina tranzicijskih država prihvatila preporuku Venecijanske komisije da barem pola članova DSV-a budu suci. To tim prije može čuditi jer su upravo u Italiji ponajprije uočene ozbiljne deformacije takvog sustava u obliku neodgovornosti sudaca, njihovoj neučinkovitosti i korporativne solidarnosti sudaca kojom se suci međusobno  štite od odgovornosti za nerad i pogreške koje uključuju i teške povrede kodeksa sudačkog ponašanja.

Na žalost, i hrvatsko uređenje DSV-a dovelo je do istih posljedica, o čemu će biti riječi kasnije. Neke su države ipak izbjegle zamku da pravosuđe urede, ne po načelu ”pravosuđe-država u državi” već po načelu trodiobe vlasti tako da su predvidjele, posebno u postupku izbora sudaca, ”osigurač” u obliku participacije izvršne ili zakonodavne vlasti koja donosi konačnu odluku i koja, čak i kada je dio demokratske tradicije da prihvaća gotovo sve prijedloge za imenovanje sudaca, ipak ima ”ručnu kočnicu” koju može iskoristiti kao mehanizam sprječavanja nepotizma i korporativne solidarnosti koja dovodi do neodgovornosti sudaca, slabog povjerenja javnosti u pravosuđe te neefikasnosti sudovanja.

Posebno je zanimljivo da međunarodne gremiji, poput Venecijanske komisije, pokazuju i različite kriterije u vrednovanju pravosudnog sustava pojedinih država uz distingviranje država koje imaju demokratsku tradiciju te zemalja u tranziciji koje kao još nisu dosegle demokratsku razinu koja bi onemogućavala neprihvatljivi utjecaj politike/izvršne vlasti na pravosuđe.

”(…) 4. U nekim starim demokratskim sustavima, izvršna vlast ima jak utjecaj na imenovanje sudaca. Takvi sustavi mogu dobro funkcionirati u praksi te omogućiti neovisno pravosuđe zato što je izvršna vlast obuzdana pravnom kulturom i tradicijom koje su se stvarale dugo vremena.

5. Nove demokracije, međutim, još uvijek nisu imale priliku razviti takvu tradiciju koja bi spriječila zlouporabu. Zato je, barem u novim demokracijama potrebno da postoje eksplicitne ustavne odredbe kao zaštita u smislu da spriječe da druge vlasti u državi imaju političku moć kod imenovanja sudaca.(…)”[lvi]

Uz postojanje DSV-a ili analognog tijela, Venecijanska komisija zagovara i da to tijelo ima većinu članova koje izabiru sami suci.[lvii]

Zanimljivo je, Europski sud za ljudska prava, razmatrajući pravo na neovisni sud,  dopušta involviranost zakonodavne i izvršne vlasti u izboru sudaca i to u odlukama koje su nastale kasnije od cit. dokumenta Venecijanske komisije.

Možda je Europski sud za ljudska prava imao u vidu loše strane modela kakav zagovara Venecijanska komisija, a možda se naprosto suzdržavao ulaziti u ustavna uređenja pojedinih država ako direktno ne utječu na ljudska prava. Taj sud ističe da suci moraju biti neovisni o drugim držanim tijelima i da je podjela vlasti ključna za demokraciju. Podjela vlasti treba biti vidljiva i pri imenovanju sudaca jer i način imenovanja utječe na percepciju građana. Međutim, zakonodavna i izvršna vlast mogu biti involvirana u imenovanja sve dok su imenovani suci neovisni od utjecaja i pritisaka.[lviii]

Iako je stručna literatura često znala dijeliti apologiju Venecijanske komisije, Vijeća Europe i Europske unije prema modelu sudstva kao države u državi, sve se češće javljaju ocjene o ozbiljnim slabostima i neispunjenim očekivanjima tog modela.[lix] Upozorava se na korporativizam pravosuđa, čak i na to da su kroz tijela slična našem DSV-u suci, posebno visokih sudova ”kidnapirali pravosuđe”[lx] te na činjenicu da je pretjerano jačanje sudačke samouprave u nekim državama dovelo do slabljenja odgovornosti sudaca, neefikasnosti pravosuđa, ali i do novih kanala kojima politika utječe na izbor sudaca i funkcioniranje pravosuđa.[lxi]

Taj  je fenomen prepoznatljiv i kod nas kroz odnos politike i pravosuđa koji nazivam svojevrsnom koalicijom. Zapravo, valja se složiti s tezom da je neovisnost pravosuđa instrumentalne naravi, da nije sama sebi svrha već da je u funkciji vladavine prava i zaštite ljudskih prava. Upravo zato, valja staviti u balans neovisnost i odgovornost sudaca te uvažiti sve rizike koji proizlaze iz konkretnih društvenih i političkih odnosa u nekoj državi.

”For all current transitional processes it is important to consider judicial independence as an instrumental principle. It derives its normative force and content from the rule of law in a democratic society. Therefore judicial independence should not be taken literally in the sense of absolute independence. Conceptualizing judicial independence as a parameter of the separation of powers carries the risk of completely isolating it from democratic accountability. Instead independence and accountability are two sides of the same coin. This insight is relevant not only for domestic actors but also for international institutions, such as the OSCE, the Council of Europe and the European Union, which engage in rule of law assistance on the basis of a shared commitment to the rule of law and democracy. Among the lesson learned from the country studies based on past experience is the insight that if transition to liberal democracy is sought, accountability should be adequately reflected from an early point of transition. While in authoritarian regimes judicial accountability outweighs judicial independence there is some risk that in a transitional process which overemphasizes judicial autonomy the balance will tip towards too much independence.”[lxii]

Jedan od važnih indikatora kvalitete pravosuđa je povjerenje građana u neovisnost pravosuđa. Prema recentnom istraživanju naručenom od strane Europske komisije, povjerenje građana Hrvatske u neovisnost pravosuđa najniže je u EU. Konačno, javljaju se i radovi koji jasno govore o tome da je model pravosudnih vijeća (poput našeg DSV-a) iznevjerio očekivanja da će ona svojim radom ojačati pozitivnu percepciju pravosuđa od strane građana.[lxiii]

Štoviše, autorice ističu kako je ugled pravosuđa niži u državama s pravosudni vijećima/savjetima (poput našeg DSV-a) nego u državama koja nemaju takva tijela, ističući da, naravno, razlog lošeg ugleda pravosuđa nije postojanje sudbenih vijeća/savjeta, već da su ta tijela iznevjerila očekivanja u pogledu šire društvene afirmacije pravosuđa i percepcije njegove neovisnosti.[lxiv]

Percepcija neovisnosti sudova i sudaca u EU[lxv]

Hrvatsko pravosuđe je po razini povjerenja javnosti na samome dnu među zemljama EU. ”Razina percipirane neovisnosti pravosuđa i dalje je vrlo niska i među poduzećima i u općoj javnosti. Razina percepcije neovisnosti pravosuđa u općoj javnosti 2020. i dalje je najniža u EU-u (samo 24% građana neovisnost pravosuđa percipira kao dobru i vrlo dobru), iako se poboljšala u odnosu na 2019.  Sva kasnija istraživanja različitih organizacija pokazuju isti ili vrlo sličan rezultat. U istom se razdoblju razina percepcije neovisnosti pravosuđa među poduzećima dodatno smanjila (udio poduzeća koja neovisnost pravosuđa percipiraju kao dobru ili vrlo dobru smanjio se s 18% na 16%), iako se Hrvatska na ljestvici popela za jedno mjesto i sada je predzadnja u EU-u. Rezultati druge ankete provedene među poduzećima pokazali su da razina percepcije neovisnosti neprekidno pada od 2014.–2015. te je i dalje najniža među državama članicama. Prema istraživanju Eurobarometra iz 2020. glavni razlog zbog kojeg opća javnost smatra da sudovi i suci nisu dovoljno neovisni jest dojam da Vlada i političari zadiru u njihov rad ili vrše pritisak na njih. Glavni razlog koji navode poduzeća je dojam da gospodarske ili druge posebne interesne skupine zadiru u rad sudova i sudaca ili vrše pritisak na njih, a drugi je razlog dojam da Vlada i političari zadiru u njihov rad ili vrše pritisak na njih.”[lxvi]

Ovakva karakterizacija povjerenja u hrvatsko pravosuđe ponavlja se iz godine u godinu uz neznatne pomake na bolje ili na gore, a posljednje Izvješće Europske komisije to i konstatira.[lxvii]

Gledajući normativni aspekt odnosa politike i pravosuđa koji pravosuđu jamči izrazito jaku poziciju i punu neovisnost kada je riječ o mogućnosti da politika utječe na sudove i suce, što je ojačano činjenicom da suci sami sebe biraju na sudačku dužnost i razrješuju dužnosti, postavlja se pitanje zašto u svim ispitivanjima našeg  javnog mijenja građani i tvrtke smatraju da hrvatsko pravosuđe nije neovisno i da je pod utjecajem pravosuđa i/ili određenih interesnih skupina. Ankete koje se provode svojim tipskim pitanjima koja polaze od klasičnog hijerarhijskog odnosa politike i pravosuđa u državama s nerazvijenom demokracijom i slabašnom vladavinom prava očito ne nude instrumentarij koji bi pomogao da se taj odnos međuzavisnosti pravosuđa i politike osvijesti i objasni.

Polazeći od do sada izraženih stanovišta u ovome radu te rezultata anketa koje kroz niz godina govore o nepovjerenju u naše pravosuđe, na kraju ovoga rada dati ću de lege ferenda prijedlog kojim bi se izbjegla dominacija politike nad pravosuđem, ali i otklanja pravosuđe kao državu u državi, kao autarkičnu, disfunkcionalnu i od društva otuđenu ”treću vlast”. Ali, prije toga, valja upozoriti na fenomenologiju ”države u državi” i mitove i legende koji dolaze iz pravosuđa u obranu postojećeg modela upravljanja pravosuđem.

 __________________________

[i] Sanders, Anne, Comparative Overview on Judicial Councils in Europe, izlaganje na  International Round Table, SHAPING JUDICIAL COUNCILS TO MEET CONTEMPORARY CHALLENGES, University La Sapienza, Rome, 21-22 March 2022, p. 2

[ii] Idem.

[iii] Idem

[iv] Vidjeti rad Ambrasaitė – Balynienė, Goda, Comparative analysis on the High Councils for Judiciary in the EU member states and judicial immunity, European Commision,  SUPPORT TO   SECTOR REFORMS IN UKRAINE, 2015., EuropeAid/134175/L/ACT/UA No 2013/328-160, EuropeAid/134175/L/ACT/UA No 2013/328-160, p.1.

[v] Postojanje tijela koje sastavom i funkcijom načelno odgovara našem Državnom sudbenom vijeću.

[vi] Podatci prema Hurley, Daniel, Systems of Judicial Appointment across Europe, Seirbhis Leabharlainne 7 Thaide Library and Research Service, 2022, str. 5-9.

[vii] Podatci prema European Rule of Law Mechanism-Austrian imput, Austrian Federal Chancellery (Bundeskanzeleramt), Vienna, 2020, str. 8-14.  te 

GRECO Evaluation Report for Austria https://www.coe.int/en/web/greco/evaluations/round-4, pregledano 18.1.2024.

[viii] Hurley, op.cit. str.10.

[ix] Elaboracija teritorijalne te pravne i političke organizacije BiH prelazi okvire interesa ovoga rada. Za osnovne informacije o temeljnom sporazumu za pravnu i političku organizaciju BiH vidjeti https://hr.wikipedia.org/wiki/Daytonski_sporazum (pregledano 20.02.2024.). Sud BiH kao najviši redovni sud u svom sastavu, osim predsjednika i sudaca koje imenuje VSTV, ima i međunarodne suce koje imenuje Visoki predstavnik kao i međunarodne tužitelje za kaznena djela iz nadležnosti Suda BiH, sukladno članku 5. Anexu 10. Daytonskog mirovnog sporazuma. Sud BiH čine 42 domaća i 16 međunarodnih sudaca.

[x] Vidjeti Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, Službeni glasnik BiH, br. 25/04, 93/05, 15/08 i 48/07. Posljednju izmjenu „nametnuo je“ Visoki predstavnik temeljem tzv. Bonskih ovlasti.

[xi] „(a) jedan (1) član koji je sudija Suda Bosne i Hercegovine, kojeg biraju sudije toga suda; (b)jedan (1) član koji je tužilac Tužilaštva Bosne i Hercegovine, kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; (c)     jedan (1) član koji je sudija Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, kojeg biraju sudije tog suda; (d) jedan (1) član koji je tužilac Federalnog tužilaštva Federacije Bosne i Hercegovine, kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; (e) jedan (1) član koji je sudija Vrhovnog suda Republike Srpske, kojeg biraju sudije tog suda; (f) jedan (1) član koji je tužilac Republičkog tužilaštva Republike Srpske, kojeg biraju tužioci tog tužilaštva; (g)jedan (1) član koji je sudija kantonalnog ili općinskog suda iz Federacije Bosne i Hercegovine, kojeg biraju sudije kantonalnih i općinskih sudova iz Federacije Bosne i Hercegovine pismenim glasanjem koje organizira predsjednik Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine; (h)jedan (1) član koji je tužilac kantonalnog tužilaštva iz Federacije Bosne i Hercegovine, kojeg biraju kantonalni tužioci iz Federacije Bosne i Hercegovine pismenim glasanjem koje organizira glavni tužilac Federalnog tužilaštva Federacije Bosne i Hercegovine; (i) jedan (1) član koji je sudija okružnog ili osnovnog suda iz Republike Srpske, kojeg biraju sudije okružnih i osnovnih sudova Republike Srpske pismenim glasanjem koje organizira predsjednik Vrhovnog suda Republike Srpske; (j) jedan (1) član koji je tužilac okružnog tužilaštva iz Republike Srpske, kojeg biraju okružni tužioci Republike Srpske pismenim glasanjem koje organizira glavni tužilac Republičkog tužilaštva Republike Srpske; (k) jedan (1) član koji je sudija ili tužilac kojeg bira Pravosudna komisija Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine; (l)jedan (1) član koji je advokat kojeg bira Advokatska komora Federacije Bosne i Hercegovine; (m)jedan (1) član koji je advokat kojeg bira Advokatska komora Republike Srpske; (n)jedan (1) član, kojeg bira Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, a koji ne obavlja pravosudnu funkciju i nije iz reda poslanik Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine; i (o)jedan (1) član, kojeg bira Vijeće ministara Bosne i Hercegovine na prijedlog ministra pravde Bosne i Hercegovine, a koji ne obavlja pravosudnu funkciju i nije član Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.“ (Članak 4 Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH)

[xii] Za detaljan prikaz organizacije i nadležnosti pravosuđa u BiH vidjeti European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission), The judicial power in Bosnia and Herzegovina (BiH)m Background paper, Opinion no. 648/2011, Strasbourg, 9 December 2011.

[xiii] Hurley, op.cit. str.10.

[xiv] “Službeni list CG”, br. 1/2007 od 25.10.2007. godine i 38/13 od 2.8.2013. godine, članci 125-128.

[xv] Čine je svi predsjednici i suci a izbor sudaca u Sudski savjet radi se Zakonom predviđenom ključu. “Službeni list CG”, br. 11/2015 i 28/2015., članci 9.-15. Članove iz reda uglednih pravnika temeljem javnog natječaja bira Skupština Crne Gore

[xvi] Vidjeti: Analiza postupaka izbora, napredovanja i utvrđivanja odgovornosti sudija u Crnoj Gori u 2022. godini, Akcija za ljudska prava, Podgorica, 2022. Valja napomenuti da Crna Gora ima analogno tijelo, Tužilački savjet za izbor javnih tužitelja i vođenje poslova vezanih za tužilaštvo.

[xvii] Kosař, David, Vyhnánek, Ladislav, ”The Judicial Branch” (2021), MUNI Law Working Paper No. 2021.02, available at: http://workingpapers.law.muni.cz/dokumenty/54957, str.7.

[xviii] Idem,  str. 9.

[xix] ”Finally, the Judicial Union is a professional association of judges which represents approximately one third of Czech judges, most of whom come from lower courts. It has been particularly vocal in promoting the judicial council model of court administration and its members have taken a leading role in challenging judicial reforms before the Constitutional Court. These eight institutional players interact in many ways. Sometimes they cooperate, sometimes they fight each other. Their powers are not static. Their strength has been tested in many political battles and influenced by judgments of the Constitutional Court as well as by statutory amendments.”

[xx] Vidjeti Spáč, Samuel, Recruiting European Judges in the Age of Judicial SelfGovernment, German Law Journal, Vol.19., No.5. (2018), str. 2085.

[xxi] Hurley, op.cit.  str.12-14.

[xxii] Hurley. Op. Cit. str. 15.

[xxiii] www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/anglais/constiution_anglais_oct2009.pdf

[xxiv] Za sažeti pregled organizacije i rada Vrhovnog pravosudnog savjeta vidjeti OSCE, COMPARATIVE NOTE ON MODELS OF JUDICIAL COUNCILS AS INDEPENDENT AND SELF-GOVERNING BODIES, Warszaw, 2021., str.31-33.

[xxv] Hurley, op. cit, str. 16.

[xxvi] Idem, str. 19-21.

[xxvii] Idem, str.21.

[xxviii] Osvrt na talijanski model DSV-a zaslužuje ovdje nešto širi osvrt, budući da je on postao model za više europskih država, posebno onih koje spadaju u krug tzv. novih demokracija.

[xxix] Vidjeti: https://en.wikipedia.org/wiki/High_Council_of_the_Judiciary_(Italy) (pregledano 6. veljače 2024.)

[xxx] ”(….) the reforms adopted in the last 20 years followed three directions and revealed the underlying tension regarding accountability. First, they aimed to reduce the power of judicial associations within the Consiglio superiore della magistratura and to counter internal accountability. Second, they aimed to improve professional accountability, limitations to which stem from both out-dated recruitment mechanisms and the crystallisation of the seniority rule for career advancement. Third, they ‘legalised’ the disciplinary procedure and made individual civil liability effective.” (Benvenutti, Simone, The Politics of Judicial Accountability in Italy: Shifting the Balance, European Constitutional Review, Cambridge University Press, 2023/3, web izdanje, The Politics of Judicial Accountability in Italy: Shifting the Balance | European Constitutional Law Review | Cambridge Core, pregledano 04.02.2024.)

[xxxi] Idem, str.22.

[xxxii] Idem, str. 22-23.

[xxxiii] Hurley, op. cit. str. 23-24.

[xxxiv] Vidjeti dokument Amnesty International: BRIEFING PAPER ON THE ELECTION OF THE NEW NATIONAL JUDICIAL COUNCIL OF HUNGARY 19 January 2024. Election-of-the-new-NJC_2023-24.pdf (amnesty.hu), pregledano 20.02.2024.

[xxxv] Primjerice, vidjeti: Viktor Orbán’s grip on Hungary’s courts threatens rule of law, warns judge | Hungary | The Guardian pregledano 20.02.2024.

[xxxvi] Vidjeti: EUR2736232021ENGLISH.pdf (amnesty.org)

[xxxvii] https://birosag.hu/en/appointment-judges

[xxxviii] ”Two of the Council’s four members are former judges, making them part of the Judiciary. The other two members held a variety of positions, including senior-level positions in the Dutch central government. Members of the Council for the Judiciary are appointed by Royal Decree for a six-year term and can be reappointed once, for a maximum term of three years. They are nominated for appointment or reappointment by the Minister of Security and Justice.” Vidjeti https://www.rechtspraak.nl/English/The-Council-for-the-Judiciary#c9058a55-5cea-4ae7-ab46-8bf49767aa827268c952-b3a7-439c-9c95-c1a2dd66677a7 (pregledano 19. 1.2024.)

[xxxix] Vidjeti Europska Komisija, COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, 2022 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in the Netherlands, Luxemburg, 2022, str. 3-5.

[xl] Njemački Ustav (Grudngesetz) iz 1949. godine s brojnim kasnijim izmjenama i dopunama, zadnjim iz 2022, članak 95. stavak 2.: ”Über die Berufung der Richter dieser Gerichte entscheidet der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuß, der aus den für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Ministern der Länder und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern besteht, die vom Bundestage gewählt werden.” Pitanje neovisnosti, razrješenja i premještaja uređuju članci 97. I 98. Ustava te savezni i državni zakoni koji se odnose na pravosuđe.

[xli] Hurley, op. cit. str. 24.

[xlii] Hurley, op. cit. str. 24-25.

[xliii] Rule of Law: European Commission launches infringement procedure to protect judges in Poland from political control Brussels, 3 April 2019, European Commission – Press release, Brussels, 3 April 2019.

[xliv] Čanak 218. Ustava stavak 1.:  ”The High Council for the Judiciary is chaired by the President of the Supreme Court of Justice and also comprises the following ordinary members: a) Two appointed by the President of the Republic; b) Seven elected by the Assembly of the Republic; c) Seven judges elected by their peers in harmony with the principle of proportional representation.” https://www.parlamento.pt/sites/EN/Parliament/Documents/Constitution7th.pdf (pregledano 10.02.2024.)

[xlv] Hurley, op.cit. str. 25-26.

[xlvi] Hurley, op. cit. str.26-27.

[xlvii] Hurley, op. cit. str. 27., Vidjeti i Abvelj, Matej, file:///J:/contextual-analysis-of-judicial-governance-in-slovenia.pdf (pregledano 21-02.2024.) U radu se detaljnije analizira sudska samouprava u Sloveniji.

[xlviii] Vidjeti https://en.wikipedia.org/wiki/Spanish_General_Council_of_the_Judiciary_blockade; https://www.politico.eu/article/judge-dragged-spain-toxic-politics/

[xlix] Vidjeti Amandmane na Ustav Republike Srbije XII-XVI, Službeni glasnik RS br. 115/2021. Vidjeti i stranicu Visokog saveta sudstva https://vss.sud.rs/sr-lat/nadle%C5%BEnosti (pregledano 1. veljače 2024.). Novouređeni Visoki savet sudstva započeo je radom nakon donošenja Zakona o visokom savetu sudstva, Službeni glasnik RS br. 10/2023. i nakon provedenih izbora za članove VSS početkom 2024.

[l] Vidjeti https://www.vamedia.info/2019/09/pod-lipom-sudstvo-i-tuzilastvo-je-pod-direktnim-uticajem-izvrsne-vlasti-u-srbiji/, pregledano 15.3.2024.

[li] Hurley, op.cit. str. 27-28.

[lii] Hurley, op.cit. str.28-29.

[liii] Vidjeti The Board of Commissioners – Judicial Appointments Commission, pregledano 15.siječnja 2024. Vidjeti i Hurley, op.cit. str.29.

[liv] Vidjeti Ambrasaitė – Balynienė, Goda, Comparative analysis on the High Councils for Judiciary in the EU member states and judicial immunity, European Comission, 2015, p. 6. Rad je dio projekta EU radi pomoći reformama u tranzicijskim državama, ovdje konkretno Ukrajini.

[lv] Idem, str. 4. i dalje.

[lvi] EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), JUDICIAL APPOINTMENTS, Adopted by the Sub-Commission on the Judiciary, (Venice, 14 March 2007), CDL-JD(2007)001rev, str.3.,  dostupno na http://www.venice.coe.int, prijevod s originala na engleskom jeziku na hrvatski jezik sačinio I.J.

[lvii] Idem, str, 6. Mora se primijetiti i da Venecijanska komisija nije sasvim dosljedna u argumentaciji, jer ističe kako je moguće da određenu ulogu u imenovanju sudaca imaju tijela izvršne i zakonodavne vlasti, te navodi za to niz primjera, bez upuštanja u njihovu eventualnu kritiku, da bi na kraju, kao validan sustav istakla model u kojemu su suci većina u DSV-u a druga tijela u izboru sudjeluju tek protokolarno.

[lviii] ”Judges must be independent from other organs of the state; this is crucial in any democracy. As the Court itself has stated, ‘the notion of separation of powers between the executive and the judiciary has assumed growing importance in the case-law of the Court’ (see Stafford v. the United Kingdom [GC], no. 46295/99, § 78, ECHR 2002-IV). The notion of the separation of powers is also important for judicial appointments and selection. Perceptions of judicial independence by the public are influenced by the way in which judges are appointed. The executive and the legislative branches can be involved in judicial appointments as long as the appointed judges are free from influence and pressure.European Court of Human Rights”, Judicial Seminar 2019, Strenghtening the confidence in the judiciary, Strasbourg, 2019, p.4.

[lix] Vidjeti Kosař, David, Perils of judicial self-governent in transitional societies Holding the Least Accountable Branch to Account, Cambridge University Press, Cambridge, 2016.

[lx] Vidjeti Kosař, David, Beyond Judicial Councils: Forms, Rationales and Impact of Judicial Self-Governance In Europe, German Law Journal, Vol.19, No. 07, p. 1567-1612. Autor, iako načelno podržava model sudbenih vijeća (DSV-ova), citira više autora koji iznose negativna iskustva tog modela.  Posebno vidjeti str. 16004-1607.

[lxi] Vidjeti i rad  Siebrer-Fohr, Anja (ed.), Judicial Independence in Transtion, Max-Planck Institut für auslāndisches und öffentliches Recht und Völkerrecht, Springer, Heidelberg, New York, Dordrecht, London. Str.1378. Iscrpan rad grupe istaknutih autora analizira rad u etabliranim demokraijama, poput ”starih” europskih država, zemalja u demokratskoj tradiciji, država koje imaju insuficijentnu demokraciju, te u SAD-u te nekim srednjeazijskim zemljama i iznosi tezu kako je sama ideja neovisnosti pravosuđa u tranziciji u cijelome svijetu, o čemu govori i naslov knjige. Načelno podržavajući ideju neovisnosti pravosuđa, i ovome se radu upozorava na neke od slabosti sustava u kojima pravosuđem upravljaju tijela u kojima dominiraju suci.

[lxii] Idem, str. 1359. Citirani tekst dio je zaključaka ove opsežne studije o neovisnosti pravosuđa.

[lxiii] Vidjeti rad Urbániková, Marina i Šipulova, Katarina, Failed Expectations: Does the Establishment of

Judicial Councils Enhance Confidence in Courts?, German Law Jounal, vol. 19, No.7. (2018), str. 2106-2136. U radu se ističe da su tranzicijske zemlje uvele model DSV-a poput našega na pritisak europskih institucija, ali da ta tijela nisu dala očekivani rezultat.

[lxiv] Idem, str. 2136.

[lxv] Flash Eurobarometer 519, Perceived independence of the national justice systems in the EU among the general public.EU27 (25 876 interviews with EU citizens), Fieldwork: 16.01 – 23.01.2023, https://data.europa.eu/data/datasets/s2667_fl519_eng?locale=en (pregledano 01.03.2024.)

[lxvi] Europska komisija, Izvješće o vladavini prava za 2020., Poglavlje za Hrvatsku, Bruxelles, 30.9.2020. SWD(2020) 310 final, p.2.

[lxvii] European Comission, 2023 Rule of Law Report Country Chapter on the rule of law situation in Croatia, Brussels, 5.7.2023,SWD(2023) 811 final. ”The level of perceived judicial independence in Croatia continues to be very low both among the general public and companies. Overall, 22% of the general population and 18% of companies perceive the level of independence of courts and judges to be ‘fairly or very good.’ According to data in the 2023 EU Justice Scoreboard, no clear trend can be identified in the evolution of the perceived level of independence since 2016. Although perceived judicial independence among the general public has slightly increased in comparison with 2022 (20%), it remains lower than in 2016 (28%). Perceived judicial independence among companies has decreased in comparison with 2022 (23%) as well as with 2016 (24%). The main reason cited by the general public and by companies for the perceived lack of independence of courts and judges is the perception of interference or pressure from the Government and politicians. More detailed surveys to identify the underlying reasons of different stakeholders for the continuously low level of perceived judicial independence are not available.”

(Nastavlja se)

 

 

MOŽETE PODRŽATI AUTOGRAF PA I NAJMANJOM MOGUĆOM UPLATOM NA NAŠ RAČUN HR8923600001102715720 (SWIFT/BIC: ZABAHR2X za uplate iz inozemstva) ILI PREKO PAYPAL-A. HVALA! ZA VIŠE INFORMACIJA KLIKNITE OVDJE.

    •  Mitovi, legende i reforme pravosuđa
    •  Muftija Ševko ef. Omerbašić bio je simbol vjere i poštenja
    •  Fred je bio čovjek mira i ljubavi
    •  Genocidna politika NDH: jasenovačke žrtve opominju
    •  Politika i moral u Hrvatskoj
    •  Kvartet za kraj vremena
    •  Politika i moral u Hrvatskoj
    •  Kvartet za kraj vremena
    •  Zaprepašten sam brojem ljudi koji se ne žele cijepiti
    •  Zlata Đurđević junakinja je našeg doba

> Svi tekstovi ovog autora