Mitovi, legende i reforme pravosuđa

”Istočni grijeh” hrvatskih vlasti i Europske Unije[i]

Od samog početka hrvatske državnosti, jedan od važnijih političkih projekata nove vlasti bila je lustracija u pravosuđu.[ii] Lustracija, kao jedna od mjera transformacije tzv. socijalističkog pravosuđa u pravosuđe države tzv. zapadne demokracije podrazumijevala je (trebala je podrazumijevati) odstranjenje kadrova u sudovima i tužiteljstvima[iii] koji su zloupotrebljavali ovlasti u bivšem političkom sustavu te kršili ljudska prava i načela pravne države. To je trebao biti važan korak u jačanju pravosuđa kao treće vlasti na načelu neovisnosti pravosuđa (individualne i institucionalne).[iv]

Međutim, način na koji je ona provedena možda uopće ne daje za pravo da proces koji je proveden zovemo lustracijom. Postupak je proveden kao kripto- ili kvazi-lustracija, bez da je propisima postupak definiran kao lustracija prema jasnim i transparentnim kriterijima i po postupku koji bi ”lustriranima” omogućio pravnu zaštitu.[v]

Iako, nepisani operativni kriteriji kripto-lustracije jesu bili prilično jasni: lustrirani su suci i državni odvjetnici prema kriteriju etničke pripadnosti i političke podobnosti novoj vlasti. Razriješeni su ili u postupku reizbora naprosto nisu ponovo imenovani suci i tužitelji uglavnom srpske nacionalnosti. Taj, etnički kriterij bio je potpuno jasan i prepoznatljiv u praksi. Politički kriterij bio je puno manje transparentan i jasan za promatrače tadašnje prakse.

Naime, lustracija po prirodi stvari ima političku komponentu, više ili manje izraženu, ali u svojoj podlozi bi, prema praksi drugih tranzicijskih zemalja trebala obuhvatiti one osobe koje su u obavljanju svoje javne dužnosti kršili temeljna ljudska prava ili teško zloupotrebljavali svoje ovlasti.

U Hrvatskoj su mnogi koji bi po tim kriterijima trebali potpasti pod lustraciju naprosto prešli pod zastavu nove vlasti a lustrirani (”kvazi-lustrirani”) su oni za koje je nova vlast smatrala da su politički ”s druge strane”. Takva je ocjena često bila arbitrarna ili utemeljena na činjenici da je riječ o osobama koje nisu bile spremne u obavljanju službe pratiti interese vladajuće politike već su se striktno držali Ustava i zakona. Zato provedeni postupak ”kvazi-lustracije” možemo nazvati političkom čistkom. 

Istina, bilo je slučajeva u kojima su određeni suci, rjeđe državni odvjetnici, dobili zaštitu Ustavnog suda. Međutim, okolnosti i broj takvih slučajeva navodi na zaključak da su neki od kvalitetnih sudaca koji su dobili takvu zaštitu trebali na tome zahvaliti prije određenom javnom pritisku i kolegijalnim/prijateljskim odnosima sa sucima Ustavnog suda, nego na tome što bi postojala sustavna pravna zaštita u odnosu na brojne zlouporabe i nepravde počinjene u postupku ”kvazi-lustracije”.

Autori koji su detaljno proučavali i elaborirali proveden reizbor svih sudaca i državnih odvjetnika zatečenih na dužnosti u vrijeme nastanka nove hrvatske države, odnosno, izbore sudaca i državnih odvjetnika do 2000-te godine zaključuju kako je kriterij stručnosti bio tek sporedan, a da je dominantan kriterij bila politička podobnost ili nepotizam različitih oblika, uključujući i vrlo osobne odnose izabranih sudaca i onih koji su odlučivali o njihovu izboru.

U tom postupku vidljivo je bilo da su glavni a ne i deklarirani, posebno ne na propisima utemeljeni kriteriji neizbora dotadašnjih, odnosno, izbora novih sudaca i državnih odvjetnika bili etnička pripadnost kandidata te njihova politička podobnost. Cijeli proces je imao malo ili nimalo veze s lustracijom koja bi kao kriterij imala političke zlouporabe i narušavanje ljudskih prava u bivšem režimu, već su kriteriji bili etnička pripadnost i bliskost novoj vladajućoj stranci.[vi]

Suci koji nisu reizabrani bili su mahom srpske nacionalnosti, odnosno suci za koje se neformalno smatralo da su bliski lijevoj političkoj opciji ili da su bili članovi nekadašnjeg Saveza komunista. Međutim, ti kriteriji nikada nisu javno deklarirani a paradoks je da su mnogi suci, pa i oni koji su obavili ”lustraciju” i sami bili nekada članovi Saveza komunista.[vii]

Rezultat tog procesa je bio taj da su mnogi vrlo kvalitetni suci i državni odvjetnici napustili svoje dužnosti a da su na njihova mjesta došli često vrlo mladi suci bez iskustva, nekada i stručno znatno manje kompetentni od razine koja bi se očekivala za obavljanje sudačke funkcije, ali zato politički podobni. Naravno, bilo je i novoizabranih mlađih i manje mladih sudaca i državnih odvjetnika koji su bili kvalitetni pravni stručnjaci.

Nakon toga, pristupilo se izgradnji novog sustava pravosuđa koje bi trebalo biti neovisno i visoko stručno a provedena kvazi-lustracija sigurno tome nije išla u prilog.

Iz procesa kvazi-lustracije, hrvatsko je pravosuđe izašlo sa, smatralo se, premalim brojem sudaca i državnih odvjetnika, u velikoj mjeri neiskusnih, u određenoj mjeri i nedovoljno stručnih. Štoviše, može se reći kako je Ustav iz 1990. godine imao odredbe koje su bile prihvatljiv temelj za izgradnju stručnog i neovisnog pravosuđa, ali da su zatečeni i novodoneseni propisi koji su bili temelj kvazi-lustracije, posebno praksa koja je na njima utemeljena bili ”paralelni svijet” suprotan Ustavu.[viii]

Osim toga, što zbog rata, što zbog nedovoljne efikasnosti pravosuđa, nakupio se ogroman broj neriješenih predmeta, njih od preko milion i po.[ix] U prijelomnoj 2000. godini došlo je do ozbiljne političke promjene u državi i preuzimanja vlasti od strane dotadašnje oporbe, nakon čega je nova vlast, između mnogih drugih ciljeva, željela promijeniti pravosuđe, reformirati ga te učiniti neovisnim i efikasnim.

Brojne reforme koje su od tada pa do danas deklarirane i provođene čestim promjenama zakona, nisu dale ozbiljan rezultat ni do danas. Veliko nepovjerenje građana u pravosuđe zbog percepcije ovisnosti o politici i drugim vanjskim faktorima, sumnje u odgovarajuću stručnost te korupciju u pravosuđu, dugotrajnost postupaka i ”neobičnost” pojedinih medijski eksponiranih predmeta održani su do danas. Poseban doprinos reformama pravosuđa dala je i Europska unija koja je kao jedan od važnih kriterija za primitak Hrvatske u članstvo imala i reformu pravosuđa koja je trebala ojačati povjerenje građana u sudstvo te ga učiniti neovisnim, stručnim i efikasnim.

Istina, Kopenhaški kriteriji[x] ne govore izričito o specifičnoj reformi pravosuđa, ali je Europska komisija smatrala da reforma pravosuđa po ”europskim standardima” (ma što to značilo uz svu raznolikost pravosuđa u EU) jest dio kriterija uspostave vladavine prava o kojoj ti kriteriji govore.[xi]  Upravo je 23. poglavlje pregovora ”Pravosuđe i temeljna ljudska prava” otvoreno kasno, 30. lipnja 2010. godine a zatvoreno posljednje (zajedno s 35. poglavljem ”Ostala pitanja”) dana 30. lipnja 2011. godine čime je otvoren put potpisivanju Sporazuma o pristupanju dana 9. 12. 2011. godine.

Upravo su problemi pravosuđa, u koja valja ubrojiti i suradnju s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju te problemi u progonu počinitelja ratnih zločina pred hrvatskim sudovima, bili razlogom kasnog zatvaranja 23. poglavlja. Još 2006. godine u svom Izvješću o napretku Hrvatske Europska komisija je kritizirala hrvatsko pravosuđe:

”Europska komisija konstatira da je reforma tek u početnoj fazi, a pravosudni sustav i dalje trpi ozbiljne nedostatke. Glavne su kritike poručivale da treba poduzeti puno više aktivnosti kako bi se smanjio još uvijek velik broj neriješenih predmeta, skratilo trajanje sudskih postupaka, poboljšalo vođenje predmeta, racionalizirala mreža sudova, uključujući i zatvaranje sudova, osiguralo pravilno provođenje sudskih presuda i izvršila reforma pravne pomoći. Kako bi se osigurala nepristranost, potrebno je poboljšati postupke imenovanja, obuke i stegovne postupke za sudske dužnosnike. Hrvatska još nema neovisan, nepristran, transparentan i učinkovit pravosudni sustav, čija će uspostava biti važan pokazatelj hrvatske spremnosti za eventualno članstvo i preduvjet za uspješnu provedbu pravne stečevine.”[xii]

Prigovori o raširenoj neučinkovitosti pravosuđa, slabosti odabira i obuke sudaca, velikom broju neriješenih predmeta te problemi vezani za neovisnost sudstva provlačili su se pregovorima dugi niz godina. Reforme, često i ”reforme” provođene su temeljem primjedbi EU promjenama brojnih zakona, pa i samog Ustava, uz sudjelovanje eksperata koje je imenovala EU.

Smatram da je ključni događaj za današnju profilaciju pravosuđa i njegove temeljne slabosti bila promjena Ustava iz 2000. godine, dakle, još iz vremena prije početka pregovora s EU 2005. godine. Dakako, ova teza nikako ne znači da sam pristaša načina izbora sudaca kako se to činilo u biv. SFRJ, sigurno, ne ni u prvih desetak godina nove hrvatske državnosti.[xiii]

Očito, motiviran dotadašnjim uređenjem temeljnih normi o tijelu koje odlučuje o izboru sudaca, njihovoj odgovornosti i prestanku dužnosti,  kako je to bilo uređeno člankom 121. Ustava Republike Hrvatske iz 1990.[xiv] godine, koje je omogućavalo velik (negativni!) utjecaj politike na pravosuđe i njegovu politizaciju, Hrvatski sabor je 2000. godine učinio naizgled sadržajno relativno malu, ali dalekosežnu promjenu pozicije Državnog sudbenog vijeća (DSV).[xv]

Ta je promjena odredila novi društveni i politički status pravosuđa u strukturi državne vlasti. Iako članice i članove Državnog sudbenog vijeća i dalje bira Hrvatski sabor, Ustav je odredio da većina njegovih članova dolazi iz redova sudaca.[xvi] Promjena Ustava iz 2010. godine, pri kraju pregovora s EU o hrvatskome članstvu, motivirana je i snažnim prigovorima o tome kako pravosuđe u Hrvatskoj nije dovoljno neovisno i da politika i dalje ima velik utjecaj. Zato je učinjen još jedan korak dalje te Ustav više nije izbor članova DSV-a stavljao u nadležnost Hrvatskog sabora. Ustav je precizirao njegov sastav a način izbora njegovih članova prepustio je zakonodavcu, očito s namjerom da se predvidi posebni, autonomni način izbora članica i članova DSV-a. Pri tome, Ustav od 2010. godine i dalje predviđa da u sastavu DSV-a većinu imaju suci.[xvii]

Zakon o državnom sudbenom vijeću[xviii] je, uz ostalo, predvidio složenu proceduru demokratskog izbora članica i članova DSV-a i to tako da se općim izborima biraju članice i članovi iz redova sudaca (biraju suci) i profesora pravnih fakulteta (biraju profesori pravnih fakulteta u Zagrebu, Osijeku, Rijeci i Splitu), dok Sabor i dalje bira dva člana/članice, jednog iz redova vladajućih, drugog iz redova oporbe.

Ovakvo je rješenje bilo snažno podržano od strane EU a sklona mu je i Venecijanska komisija (iako ne inzistira na njemu)[xix], unatoč tome što ni u jednoj tzv. staroj europskoj državi takvo rješenje ne postoji, osim u Italiji i Grčkoj, a tek određene sličnosti ima portugalski sustav.  

Slična rješenja, iako uglavnom ne tako radikalna kada je riječ o izboru sudaca imaju tek neke tzv. nove demokracije. Zato rješenje koje ima Hrvatska i do kojega je došla u interakciji s ekspertima i političkim strukturama EU, možemo nazvati svojevrsnim socijalnim eksperimentom.

Na žalost, ni u jednoj od država sa sličnim rješenjem rezultati takvog eksperimenta nisu pozitivni i problemi pravosuđa se pokazuju na sličan način: neefikasnošću, problematičnom etičnošću i sindromom ”države u državi”.

Ovakva, nova i depolitizirana ali autarkična struktura pravosudne vlasti  ima i još jednu, ”neformalnu” komponentu, Udrugu hrvatskih sudaca, koja je od svojih samih početaka imala vrlo vidljivu i utjecajnu poziciju u javnosti i u samom pravosuđu. Njeno djelovanje, slično kako je u Italiji, prelazi okvire stručne udruge te prerasta u neku vrstu sudačkog sindikata i lobističkog tijela, unatoč tome što hrvatsko zakonodavstvo ne predviđa sindikalno organiziranje pravosuđa. Naime, suci su državni dužnosnici i pripadnici ”treće grane vlasti” i toj poziciji, po prirodi stvari nije primjereno sindikalno organiziranje.[xx]^,[xxi]

Nova pozicija pravosuđa ima sljedeće odlučne elemente:

a)S obzirom na to da suce imenuje i razrješava dužnosti Državno sudbeno vijeće[xxii] u kojemu apsolutnu većinu (7:4) čine suci, može se ustvrditi da suce izabiru sami suci.[xxiii] Ovakvo rješenje rezultira problematičnim demokratskim legitimitetom pravosuđa.

b)DSV je to koje provodi stegovne postupke protiv sudaca, što znači da suci sami kontroliraju svoj rad i sankcioniraju nezakonit ili tek loš rad sudaca. I kada je nezakonitost rada sudaca takva da predstavlja kazneno djelo, o odgovornosti sudaca, po prirodi stvari, odlučuju sudovi.

c)Druge grane vlasti (zakonodavna-Sabor) i izvršna (Vlada, predsjednik Republike – uz izuzetak imenovanja predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske) nemaju nikakvog utjecaja na izbor sudaca, kontrolu njihova rada te na sankcioniranje sudaca za loš ili nezakonit rad. Manjinsko sudjelovanje profesora pravnih fakulteta i dva saborska zastupnika ne može odlučno promijeniti ovu činjenicu i svojevrsni je ”smokvin list” pravosuđu koje karakteriziram kao ”državu u državi”.

S aspekta neovisnosti sudova i sudaca ovakav sustav izgleda idealan. Međutim, za primijetiti je da klasična podjela (trodioba) vlasti pretpostavlja, ne samo autonomiju svake od tri vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska) u obavljanju svojih funkcija, već da sadrži i komponentu međusobne kontrole.[xxiv]

U pogledu pravosuđa, to nikako ne znači kontrolu samog suđenja u određenim predmetima od strane druge dvije vlasti, ali bi trebala značiti mogućnost kontrole u smislu ostvarivanja društvene funkcije pravosuđa i te osiguravanje demokratskog legitimiteta pravosuđa.

U Hrvatskoj je taj element trodiobe neovisnih vlasti zanemaren za razliku od situacije u uvjerljivoj većini drugih demokratskih europskih država. U drugim se državama on očituje u načinu izbora sudaca. Ponajprije, suci sami sebe ne biraju a društvo (neovisni stručnjaci, vlada, parlament…) imaju više ili manje izražen utjecaja na izbor te na utvrđenje njihove odgovornosti (do razrješenja od dužnosti), iako o tome, u konačnici, u pravilu odlučuju sudovi).

Demokratski karakter (legitimitet) sudske vlasti ostvaruje sudjelovanjem (u različitim formama) zakonodavne i/ili izvršne vlasti u izboru i razrješenju sudaca i neovisnih stručnjaka. Kod nas je tek slabašan element takve naravi izbor predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Nedostatak funkcionalnog mehanizma međusobnog nadzora u triju vlasti u odnosu na pravosuđe je u Hrvatskoj rezultirao naglašenim nepotizmom u izborima sudaca i zanemarivanjem kvalitete kandidata za sudačku funkciju, rezistentnošću pravosuđa na svaku kritiku stručne i funkcionalne naravi te odsutnost osjećaja odgovornosti za društvenu funkciju pravosuđa.

To u konačnici rezultira izrazitom neefikasnošću pravosuđa, često i ekstremnom dugotrajnošću postupaka, brojnim presudama koje se teško mogu braniti pravnom argumentacijom te ogromnim nepovjerenjem građana u pravosuđe. Slikovito, pravosuđe je postalo ”država u državi”.[xxv]

Na tezu kako građani više ili manje nemaju povjerenja ni u ostale dvije grane vlasti, valja istaći kako su, za razliku od pravosuđa, druge dvije vlasti smjenjive i periodično podvrgnute provjeri putem parlamentarnih i predsjedničkih izbora. Suci, nasuprot, sami sebe biraju trajno, i osim moguće diskvalifikacije zbog stegovne ili kaznene odgovornosti (o čemu opet odlučuju suci), njihov je mandat trajan (do sedamdesete godine života).

Očekivano, pravosuđe kroz stavove predsjednika Vrhovnog suda, ne dijeli mišljenje da pravosuđe samo sebe bira, nadzire i sankcionira:

”Primjerice radi, prema sadašnjem stanju Državno sudbeno vijeće je tijelo javne vlasti osnovano na temelju Ustava i ima veliku autonomiju, ali ne isključivo onako kako se to govori u javnosti. Naime, u javnosti se prikazuje da je DSV zatvorena skupina sudaca putem kojega suci samo o sebi odlučuju. Takav je prikaz vrlo pojednostavljen, u krajnjoj liniji i netočan. U formalnom smislu, suci čine većinu članova DSV-a, ali u njegov sastav ulaze i predstavnici akademske zajednice i dva saborska zastupnika. Međutim, ono što je bitno uočiti je da suci nemaju utjecaja na odluke DSV-a koji je u tom dijelu jednako ‘otuđen’ i od sudačkog korpusa.”[xxvi]

Kao argument za takvu tezu, predsjednik Vrhovnog suda ističe da je dao negativno mišljenje o tri kandidata za predsjednike županijskih sudova, o jednom za predsjednika trgovačkog suda i jednom za predsjednika općinskog suda, a da ih je DSV unatoč tome ipak izabrao na navedene predsjedničke pozicije. Pri tome, zalaže se da promjenom Zakona o DSV-u predsjednik Vrhovnog suda dobije veće mogućnosti utjecaja na izbor sudaca s obzirom na njegov demokratski legitimitet (izbor u Saboru Republike Hrvatske) a i ulogu koju u toj funkciji ima u sustavu pravosuđa. Pri tome, ističe da podržava visok stupanj autonomije DSV-a, što barem naizgled, nije koherentno u odnosu na prijedlog koji iznosi.

Nisam suglasan s prije navedenom ocjenom predsjednika Vrhovnog suda iz nekoliko razloga od kojih ističem: 1. Sudjelovanje dva profesora i dva zastupnika u članstvu DSV-a ne utječe na dominaciju sudaca u tome tijelu; 2. Broj kandidata koji su izabrani za suce a u rodbinskom su odnosu sa pojedinim sucima visokih sudova, pri čemu njihov dotadašnji stručni rad (studij, prije svega) ne govori o izvrsnosti kandidata prevelik je da ne bismo posumnjali u nepotizam vezan s jakim sudačkim lobijima, te 3. predsjednik Vrhovnog suda mr.sc. Dobronić je sudac s visokim ugledom u općoj javnosti, ali ne i miljenik sudačkih lobija o čemu najbolje govori negativno mišljenje koje je o njegovom izboru dao Vrhovni sud te kasniji oštri javni sukobi s pojedinim sucima toga suda. Upravo je to razlog da autoritetom predsjednika Vrhovnog suda nije uspio uvjeriti DSV u svoju negativnu ocjenu o prije spomenutim kandidatima za funkcije predsjednika sudova, a  ne principijelnost i neovisnost DSV-a. Rekao bih, upravo suprotno.

Inače, Izvješće 2023 koje je podnio predsjednik Dobronić uvelike je drukčije od svih dosadašnjih izvješća koje su se, uglavnom, oslanjale na statistiku i uobičajenu formu te gotovo standardizirani izričaj. Uz sve brojne i korisne statističke podatke, specifičnost ovog Izvješća je to što obiluje visoko subjektivno profiliranim ocjenama pravosuđa (što smatram vrlo pozitivnim!) i velikim brojem vrlo konkretnih prijedloga o kojima će u ovome radu biti riječi kasnije.

Smatram da, ako se i ne složimo o pojedinim tezama i prijedlozima iz Izvješća, ovakav pristup godišnjem izvještavanju o stanju pravosuđa predstavlja vrlo pozitivnu novinu.

______________________

[i] Ponajprije, isprika mnogim sutkinjama i sucima. U svojim sam radovima znao vrlo oštro kritizirati pravosuđe. To činim i ovaj put. Ali, svaki put kad kritiziram pravosuđe upućujem ispriku svim onim stručnim i poštenim sucima koji svoju časnu dužnost obavljaju marno, naporno radeći. Takav ih je znatan broj. Upućujem im ispriku jer znam da ih ovakvi radovi koji nužno imaju općenit karakter, upravo zbog njihovih vrlina, nepravedno stavljaju u istu ravan s onim kolegama koji te njihove vrline nemaju.

[ii] Ovdje je riječ samo o lustracuiji u pravosuđu, specifično u sudstvu, iako valja naglasiti kako službeno nikada i ni u jednoj javnoj djelatnosti u Hrvatskoj  nije provedena lustracija. Po tome se Hrvatska razlikuje od većine biv. socijalističkih država. Problemi Državnog odvjetništva su u mnogome slični, ali i različiti od onih koji se odnose na sudove. Ovaj je rad ograničen samo na probleme sudova – pravosuđa u užem smislu riječi. Za kratak prikaz lustracije u drugi državama u tradiciji (biv. europske socijalističke države), dobrim i lošim stranama postupaka lustracije koji je proveden, vidjeti tekst novinarke Ines Sabalić u Jutarnjem listu od 26. lipnja 2015. prema objavi na portalu https://www.jutarnji.hr/globus/za-lustraciju-spremni-sto-bi-bilo-kad-bi-se-njemacki-model-primijenio-u-hrvatskoj-289528 (pregledano 15.12.2023.). Povod je bila najava tada vodećeg političara Hrvatske demokratske zajednice da će, nakon pobjede na izborima, ta stranka provesti temeljitu lustraciju u svim segmentima društva.

[iii] Problematika vezana za državna odvjetništva i državne odvjetnike uvelike je slična i povezana s onim što se događalo sa sudovima i sucima. U ovome radu, fokus će biti na pravosuđu u užem smislu riječi (sucima i sudovima) a o tužiteljstvima/državnim odvjetništvima i tužiteljima/državnim odvjetnicima riječi će biti tek sporadično.

[iv] O teškoćama definiranja pojma neovisnosti sudaca i pravosuđa, te o različitim poimanjima te neovisnosti vidjeti Uzelac, Alan, Zavisnost i nezavisnost: neka komparativna iskustva i prijedlozi uz položaj sudstva u Hrvatskoj, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (Suppl. 4) 575-594 (1992), str. 576-582. U znanstvenoj, stručnoj i političkoj te interdisciplinarnoj literaturi postoji nepregledan broj radova koji se bavi neovisnošću sudaca i pravosuđa, teorijski, na nacionalnim razinama, u različitim međunarodnim dokumentima različite pravne naravi. Za primijetiti je da sadržaj pojma neovisnosti sudaca i pravosuđa varira. Najekstenzivnije poimanje neovisnosti sudaca i pravosuđa donose različite međunarodne udruge samih sudaca. Od tradicionalnog poimanja neovisnosti koji se dominantno odnosi na neovisnost sudaca pri donošenju sudačkih odluka, dinamičko se poimanje neovisnosti širi i na mnoge aspekte rada pravosuđa koji nisu samo donošenje odluka, ali se smatra da su pretpostavka neovisnosti pri sudačkom odlučivanju. Tu se, prije svega, misli na način regrutacije (izbora, imenovanja) sudaca, kriterije za regrutaciju, stalnost sudačke funkcije, financiranje pravosuđa, kodeks ponašanja sudaca, donošenje statusnih odluka o sucima i dr. Zanimljivo, puno se manje, posebno od strane samih sudaca, raspravlja pitanja njihove odgovornosti, ne samo u kontekstu eventualnih kažnjivih radnji, već u kontekstu obavljanja društvene funkcije pravosuđa: razrješavanje društvenih konflikata različitih vrsta (građanskopravni, kaznenopravni, upravno pravno sudovanje, te drugi postupci vezani za prava i obveze građana) na zakonit i pravedan način u razumnim rokovima. Stanje hrvatskog pravosuđa danas je takvo da se ozbiljno možemo upitati da li naše pravosuđe obavlja na barem minimalno zadovoljavajući način svoju društvenu funkciju.

[v] Detaljnije razmatranje položaja sudaca i pravosuđa u biv. Jugoslaviji kao državi u kojoj je i ustavno dominiralo načelo jedinstva vlasti, a ne njena podjela, te kako je izgledala transformacija pravosuđa nominalno prema demokratskim načelima trodiobe vlasti koja podrazumijeva neovisnosti, i sudaca kao pojedinaca, i pravosuđa kao institucije – treće grane vlasti, prelazi okvire ovoga rada. O tome vidjeti radove: Dika, Mihajlo, Je li u Republici Hrvatskoj provedena lustracija ili o položaju sudaca tijekom prve tri i pol godine nakon donošenja Ustava iz 1990., u Zborniku radova Hrvatska-kako sada dalje, Centar za demokraciju i ljudska prava Miko Tripalo, Zagreb, 2008., str. 45-60.; Uzelac, Alan, Hrvatsko pravosuđe u devedesetima: od državne nezavisnosti do institucionalne krize, Politička misao, Vol XXXVIII, (2001.), br. 2, str. 3–41; Uzelac, Alan, Zavisnost i nezavisnost: neka komparativna iskustva i prijedlozi uz položaj sudstva u Hrvatskoj, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (Suppl. 4) 575-594 (1992); Krapac, Davor, Neovisnost sudaca kao postulat pravne države: njemačka iskustva, hrvatski problemi, Politička misao, Vol XXXIV, (1997.), br. 1, str. 63—111.

[vi] Vidjeti radove navedene u bilj. 4.

[vii] Uostalom, javno je poznata činjenica da je većina članova Saveza komunista koji su ostali politički aktivni prešla u Hrvatsku demokratsku zajednicu i da je ta stranka imala puno veći broj bivših članova Saveza komunista nego stranka Savez komunista-stranka demokratskih promjena, kasnije Socijaldemokratska partija Hrvatske. Drugi razlog zašto lustracija nije provedena je činjenica kako je Hrvatska odmah nakon osamostaljenja bila izvrgnuta agresiji i vjerojatno je i odluka državnog vrha da se ne ide u sveobuhvatnu i pravno reguliranu lustraciju bila motivirana željom da se očuva nacionalno jedinstvo u obrani zemlje.

[viii] Tako Uzelac navodi:  ”Normativno-pravna pozicija sudstva (…) obilježena je svojevrsnim paradoksom, Iako je novi Ustav donesen krajem 90. godine, dakle pred skoro dvije godine, gotovo niti jedna od ključnih odredbi koje definiraju jamstva sudstvene nezavisnosti nije realizirana. U posljednje dvije godine paralelno su, dakle, na snazi dva pravna režima: jedan, ustavni, suspendiran i uvijek iznova postponira i drugi, režim starog Zakona o redovnim sudovima (u daljnjem tekstu ZRS) noveliranog u nekoliko navrata, koji je upravo u pogledu sudske nezavisnosti na više mjesta i po duhu i po slovu u koliziji s ustavnim normama. Tim dvama režimima pridružio se u međuvremenu i treći, režim iz Uredbe o organizaciji, radu i djelokrugu sudbene vlasti u slučaju ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hrvatske (NN 67/91 – u daljnjem tekstu citirana kao Uredba o sudstvu u izvanrednim prilikama), koji dodatno ograničava sudbenu nezavisnost i čije je važenje još neizvjesnije od prethodna dva normativna akta jer je vezano uz nejasno definiranu kategoriju “neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike”. Od sva tri normativna režima iz perspektive međunarodnih standarda nezavisnosti sudstva prolaznu bi ocjenu dobio jedino onaj koji se još ne primjenjuje – režim ustavnih normi o sudbenoj vlasti (čl. lI5-l21. Ustava).” (Zavisnost i nezavisnost: neka komparativna iskustva i prijedlozi uz položaj sudstva u Hrvatskoj, str. 583.).

[ix] ”Društveni odnosi proizvode više sporova nego što ih sudovi mogu riješiti. U Hrvatskoj je u 2000. godini pred sudovima bilo ukupno 2.607.540 predmeta, od toga 1.501.502 novih predmeta, dok su sudovi ukupno riješili 1.463.339. predmeta, pa ne stoje prigovori da suci ne rade. Kada to usporedimo s brojem stanovništva uočavamo da svaki drugi građanin hrvatske ima neki sudski spor.” Ana Garačić, Efikasnost sudovanja – izgledi za budućnost,  https://www.vsrh.hr/a-garacic-efikasnost-sudovanja.aspx   Ana Garačić je jedna je od vrlo istaknutih sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske i autorica značajnih radova s područja kaznenog prava. Ali, i iz ovog citata vidljiva je njena implicitna obrana sudaca od moguće odgovornosti za neefikasnost, karakteristična za praktično cijeli sudački korpus. Ovakav ”gard” sudaca, posebno onih koje stručna javnost prepoznaje kao vrlo kvalitetne i nekorumpirane suce, navela me na tezu kako su za loše stanje u pravosuđu više ”krivi” dobri suci nego oni drugi. Naime, nekritičnost ponajboljih sudaca prema lošim aspektima pravosuđa doprinosi otporu reformama i sustavu u kojemu bi suci imali odgovornost za ostvarenje glavnog društvenog cilja pravosuđa: brzo, zakonito i pravedno rješavanje društvenih sporova iz svoje nadležnosti.

[x] Nakon što su tzv. bivša komunističke zemlje (tranzicijske države srednje i jugoistočne europe) iskazale namjeru da se pridruže Europskoj uniji, Europsko vijeće je 1993. godine ustanovilo tri glavna kriterija za njihov primitak u EU: ”1. politički kriterij – stabilnost institucija koje osiguravaju demokraciju, vladavinu prava, poštovanje ljudskih prava i prava manjina i prihvaćanje političkih ciljeva EU-a, 2. gospodarski kriterij – postojanje djelotvornog tržišnog gospodarstva, te sposobnost tržišnih čimbenika da se nose s konkurentnim pritiscima i tržišnim zakonitostima unutar EU-a i 3. pravni kriterij – usvajanje cjelokupne pravne stečevine EU-a. Uz ova tri kriterija, svaka država koja želi postati punopravnom članicom EU-a mora ispunjavati i četvrti, administrativni kriterij (Madridski kriterij), koji nalaže prilagodbu odgovarajućih administrativnih struktura s ciljem osiguravanja uvjeta za postupnu i skladnu integraciju.” (https://hr.wikipedia.org/wiki/Kopenhagenski_kriteriji, pregledano 25.3.2024.)

[xi] Dallara, Cristina, Democracy and Judicial Reform in South-East Europe – Between the EU and the Legacies of the Past,  Springer International Publishing Switzerland, 2014, p. 6.

[xii] https://hr.wikipedia.org/wiki/Pristupanje_Hrvatske_Europskoj_uniji (pregledano 15. siječnja 2024.)

[xiii] O tome kako osobno vidim način imenovanja i razrješenja sudaca te položaj pravosuđa u kontekstu načela trodiobe vlasti, biti će riječi kasnije.

[xiv] Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 56/1990, članak 121. je glasio: ”Suce i državne odvjetnike, u skladu s Ustavom i zakonom, imenuje i razrješuje te o njihovoj disciplinskoj odgovornosti odlučuje Republičko sudbeno vijeće.

Republičko sudbeno vijeće ima predsjednika i 14 članova.

Predsjednika i članove predlaže Županijski dom, a bira ih Zastupnički dom, na vrijeme od osam godina, iz reda istaknutih sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti; u skladu sa zakonom.”

[xv] Izvorno, naziv tijela bio je Republičko sudbeno vijeće koje je nakon punog osamostaljenja Republike Hrvatske preimenovano promjenom Ustava u Državno sudbeno vijeće (Narodne novine, broj 135/1997)

[xvi] Promijenjeni članak 121. je glasio: ”(…) Državno sudbeno vijeće ima jedanaest članova koje iz reda istaknutih sudaca, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti bira Zastupnički dom Sabora na način i u postupku određenim zakonom. Većina od ukupnog broja članova Državnoga sudbenog vijeća mora biti iz reda sudaca.

Predsjednici sudova ne mogu biti birani za članove Državnoga sudbenog vijeća.

Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju se na vrijeme od četiri godine, s time da članom Državnoga sudbenog vijeća nitko ne može biti više od dva puta uzastopce.

Predsjednika Državnoga sudbenog vijeća bira tajnim glasovanjem većina članova Državnoga sudbenog vijeća na vrijeme od dvije godine.

Djelokrug i način rada Državnoga sudbenog vijeća uređuje se zakonom.”

[xvii] ”(…) Državno sudbeno vijeće ima jedanaest članova, a čine ga sedam sudaca, dva sveučilišna profesora pravnih znanosti i dva saborska zastupnika, od kojih jedan iz redova oporbe.

Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju predsjednika između sebe.

Predsjednici sudova ne mogu biti birani za članove Državnoga sudbenog vijeća.

Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju se na razdoblje od četiri godine, s tim da članom Državnoga sudbenog vijeća nitko ne može biti više od dva puta.

Djelokrug, ustrojstvo, način izbora članova i način rada Državnoga sudbenog vijeća uređuju se zakonom”. Detaljnija analiza izbora članica i članova DSV-a prelazi okvire interesa ovoga rada.

[xviii] Narodne novine, broj 116/2010, 57/2011, 130/2011, 13/2013, 28/2013, 82/2015, 67/2019, 80/2022, 16/2023, 83/2023, 155/2023.  

[xix] Vidjeti European Commission for democracy through law (Venece Commission), Kazakhstan opinion on the concept paper on the reform of the High Judicial Council, Opinion No. 938/2018, Adopted by the Venice Commission at its 117th Plenary Session (Venice, 14-15 December 2018).

[xx] ”Udruga hrvatskih sudaca osnovana je 11. travnja 1991. godine tada još pod nazivom Društvo hrvatskih sudaca, kao dragovoljna strukovna udruga sudaca u Republici Hrvatskoj. Prvenstvena zadaća udruge, onda i tada, bila je između ostalog očuvanje i jačanje neovisnosti sudaca, pružanje zaštite sucima koji bi bili neosnovano pozivani na odgovornost zbog obavljanja sudačke funkcije, zalaganje za jačanje ugleda i ostvarivanje doličnog društvenog položaja sudaca kao i vođenje brige o društvenim i materijalnim interesima sudaca. Osim toga, udruga si je stavila u cilj i poticanja reformi u organizaciji sudstva i djelatnosti pravosuđa uopće, sudjelovanje sudaca u pripremanju zakona s područja pravosuđa, unaprjeđenje stručnosti sudaca te konačno (zadnje ali ne i posljednje), zauzimanje za dosljedno poštivanje ustavnosti i zakonitosti te za jačanje Republike Hrvatske kao pravne države.” (web stranica Udruge hrvatskih sudaca, O udruzi – Udruga hrvatskih sudaca (uhs.hr), pregledano 15. siječnja 2024.)

[xxi] Vidjeti tekst Toma, Ivanka, Ni Vlada ni suci ne popuštaju oko plaća, Jutarnji list, 17. siječnja 2024. povodom tzv. bijelog štrajka sudaca, str 4-5, u kojemu citira prof. dr. Viktora Gotovca, profesora radnog prava na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu: ”Suci ne bi mogli ispuniti kriterije koje zakon postavlja (za štrajk, op. I.J.), a to je da ga organizira sindikat. Suci mogu prosvjedovati, izražavati svoje stavove, ali ne kroz štrajk. Čuo sam da se suci pozivaju na praksu iz Slovenije što je potpuno pogrešno i da su se interesirali, vidjeli da slovenski suci imaju odredbu iz bivše Jugoslavije koja dopušta da štrajk organiziraju i grupe radnika-kaže Gotovac, dodajući da naši suci nisu radnici i zato ne mogu imati sindikat. Ističe da su suci dužnosnici i njihov je štrajk isto što bi bio štrajk saborskih zastupnika ili Vlade. Po Gotovcu bi se štrajk sudaca mogao osporavati, ali bi o tome odlučivao županijski, a potom Vrhovni sud, što je karikaturalno”. Dakle, suci bi odlučivali sami o sebi.

[xxii] Osim Ustava, organizaciju i rad Državnog sudbenog vijeća (dalje i: DSV) uređuje Zakon o državnom sudbenom vijeću, Narodne novine, br. 116/10, 57/11, 130/11, 13/13, 28/13, 82/15, 67/18, 126/19, 80/22, 16/23, 83/23, 155/23.

[xxiii] Iznimka je jedino izbor predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske kojega na prijedlog predsjednika Republike imenuje Hrvatski sabor. Napušteno je i nekadašnje rješenje prema kojemu je predsjednike sudova imenovao ministar nadležan za poslove pravosuđa polazeći od stanovišta da predsjednici sudova u toj funkciji ne sude već da obavljaju upravne funkcije. Sukladno članku predsjednike sudova sukladno članku 42. stavak 1. Zakona o Državnom sudbenom vijeću imenuje i razrješava Državno sudbeno vijeće.

[xxiv] Ustavni sud je naglasio važnost načela trodiobe i podjele vlasti. ”Nadalje, Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavine prava, jer sprječava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički, jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.” (Odluka i rješenje broj: U-I-659/1994 od 15. ožujka 2000.,  Narodne novine, br. 31/2000.

[xxv] Suci u javnim nastupima često znaju isticati da je pravosuđe najslabija od tri grane vlasti pravdajući takvu tezu činjenicom da pravosuđe nema financijsku autonomiju i da o plaćama i drugim materijalnim i infrastrukturnim uvjetima rada pravosuđa odlučuju druge dvije vlasti. Konstatacija o tome da pravosuđe nema financijsku autonomiju je točna. Međutim, upravljanje javnim financijama je po prirodi stvari ingerencija druge dvije vlasti pa je očekivanje  sudaca da odlučuju, uz sva važna statusna i druga pitanja pravosuđa,  i o vlastitim financijama neprimjerena. Nasuprot, suci za razliku od druge dvije vlasti imaju puno stabilniju osobnu poziciju koja, za razliku od druge dvije vlasti, uključuje stalnost službe (do sedamdesete godine života) te druge instrumente sigurnosti koje druge vlasti po prirodi svoje društvene funkcije nemaju. Konstatacija da ”sucima nitko ne može ništa” i da im to omogućava, blago rečeno, ležerno obavljanje dužnosti najbolje se vidi prilikom ”štrajka sudaca” započetog u siječnju 2024. godine. Štrajk sudaca koji su državni dužnosnici nema utemeljenje u zakonu te se za njega koristio eufemizam ”mjere upozorenja”. Pri tome, ne postoji način da se taj štrajk konstatira kao takav i proglasi nezakonitim i zabrani, jer bi to eventualno moglo biti učinjeno jedino putem suda, što je iluzorno očekivati. Isto tako, teško je zamisliti bilo kakve sankcije protiv onih koji sudjeluju u nezakonitom štrajku ili koji bi odgovarali za materijalnu ili moralnu štetu koja bi za građane proizašla iz toga štrajka.

[xxvi] Izvješće predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske o stanju sudbene vlasti za 2023. godinu, Zagreb, travanj 2024. (dalje: Izvješće 2023), str. 117.

 

(Ovaj rad za HAZU u osnovi ima izlaganje autora na Okruglom stolu Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti pod naslovom ”Položaj pravosuđa u trodiobi vlasti u Republici Hrvatskoj i njegova društvena odgovornost”, Preporodna dvorana, Opatička 18 dana 5. 7. 2022. S obzirom na protek vremena od samog skupa pa do objavljivanja ovog izdanja s izlaganjima sudionika, autor je aktualizirao i znatno proširio izlaganje novim relevantnim informacijama i izvorima. Rad je u konačnom obliku predan uredništvu 10. listopada 2024.).

 

 

MOŽETE PODRŽATI AUTOGRAF PA I NAJMANJOM MOGUĆOM UPLATOM NA NAŠ RAČUN HR8923600001102715720 (SWIFT/BIC: ZABAHR2X za uplate iz inozemstva) ILI PREKO PAYPAL-A. HVALA! ZA VIŠE INFORMACIJA KLIKNITE OVDJE.

    •  Muftija Ševko ef. Omerbašić bio je simbol vjere i poštenja
    •  Fred je bio čovjek mira i ljubavi
    •  Genocidna politika NDH: jasenovačke žrtve opominju
    •  Politika i moral u Hrvatskoj
    •  Kvartet za kraj vremena
    •  Politika i moral u Hrvatskoj
    •  Kvartet za kraj vremena
    •  Zaprepašten sam brojem ljudi koji se ne žele cijepiti
    •  Zlata Đurđević junakinja je našeg doba
    •  Onima koji slave ustaštvo ili četništvo mjesto je u zatvoru

> Svi tekstovi ovog autora